De representatie van de macht

Machtsorgaan wil niet zeggen: centrum van daadwerkelijke macht, maar algemeen: centrum van een maatschappelijke machtsfunctie. Dit centrum kan zich ook wel tot drager van directe bevoegdheden ontwikkelen, maar onder de huidige omstandigheden is het een fictie; of anders gezegd: wordt het door een fictieve plaatswaarde gekenmerkt. Een onmondige maatschappij heeft symbolische instellingen nodig die niet over daadwerkelijke macht beschikken, maar niettemin specifieke taken in het machtssysteem vervullen, zonder welke dit machtssysteem dus kwetsbaar zou worden. Zo is in West-Duitsland de Bondspresident bijvoorbeeld een machtsorgaan, dat zijn integratieve werking aan een tweeledige fictie dankt: ten eerste dat hij het hoofd van de staat is, en ten tweede, dat hij boven de partijen staat.

In de publieke opinie hoort men geregeld klagen, dat het volk “machteloos” staat tegenover de volksvertegenwoordiging, zoals de volksvertegenwoordiging tegenover het apparaat van de uitvoerende macht, en de politieke partijen tegenover de maatschappelijke organisaties. Maar daarbij vergeet men zich af te vragen, of deze machteloosheid geen bestanddeel en garantie is van het machtssysteem, aan de versterking waarvan ook de publieke opinie, door haar vergeetachtigheid op dit punt, bijdraagt.

Afgezien van de korte democratische periode van de jakobijnse terreur, vertegenwoordigde het parlement historisch van meet af aan de fictie van een volksvrijheid die door middel van volksvertegenwoordiging verwezenlijkt werd: “Van alle ... elementen die de idee van de vrijheid en daarmee van de democratie clausuleerden, is het parlementarisme wellicht het belangrijkst ... (Het ging om de schijn) alsof de idee van de democratische vrijheid in het parlementarisme ... volledig tot uitdrukking kwam. Hiertoe diende de fictie van de vertegenwoordiging” (Kelsen).[70] Onder fictie verstaan wij hier iets specifieks, dat in de loop der ontwikkeling telkens een andere betekenis krijgt. In de idee van de oude liberale staat lag besloten, dat het hele volk daarin vertegenwoordigd was; het parlement constitueerde zich immers als belichaming van de volkssoevereiniteit. Maar wie zaten er in werkelijkheid in het parlement? De vertegenwoordigers van een bepaalde, numeriek kleine maar qua macht sterke klasse: de grootbourgeoisie. De lagere bevolkingsklassen, het vulgus, bleven buiten de sfeer van de staat. Niet het representatieve karakter van het parlement was dus fictief, maar de aanspraak dat het het volk representeerde. Voor diegenen die wel concreet vertegenwoordigd werden, bestond er een identiteit tussen geregeerden en regeerders. Dat deze formeel uiteenviel – in de vorm van de onafhankelijkheid van de afgevaardigde tegenover zijn kiezers –, betekende slechts een bevestiging van deze identiteit. De onafhankelijke representanten verstonden onder de “zaak van het volk” immers geen andere belangen dan die van de grootbourgeoisie. De kiezer hoefde zijn afvaardiging niet aan imperatieve mandaten te binden, omdat de gekozene uit zichzelf reeds het gewenste standpunt innam. Het ongebonden mandaat beantwoordde volledig aan de vrije burgerlijke maatschappij die het mandaat ook verstrekte. Het was bestand tegen de spanningen die uit het pluralisme van de distributiebelangen voortvloeiden, daar het de weerspiegeling was van de belangengemeenschap van de eigenaars der productiemiddelen. Daarop berustte ook de kracht van het parlement. Overeenkomstig het beginsel van de rechtsstaat dat door de bourgeoisie veroverd was, bestond politieke arbeid in wezen uit wetgeving, zodat het wetgevende lichaam weliswaar een instrumentele maar niettemin centrale machtspositie innam. Het oefende de heerschappij uit van de klasse die het vertegenwoordigde, eerst tegen de feodale lagen, vervolgens tegen de jakobijnse kleinburgers, later tegen het opkomende industrieproletariaat. Dus: de macht (de “soevereiniteit”) van het parlement vloeide rechtstreeks voort uit zijn representatief karakter, omdat representatie heerschappij over anderen betekende.

Wij zagen reeds hoe deze identiteit van representatie en macht verloren gaat, doordat andere maatschappelijke krachten hun intrede deden in de politiek en de sfeer van de staat. Daarmee werd het parlement ambivalent. In traditioneel-liberale landen bestond het antwoord op deze ontwikkeling niet uit de afschaffing van de traditionele vorm van het vertegenwoordigende lichaam. In plaats daarvan zette spoedig na de uitbreiding van het kiesrecht de verandering in, die tot het befaamde verloren gaan van de soevereiniteit van het parlement en de inperking van zijn soevereine rechten leidde. Maar tegelijkertijd was het nodig, de werkelijke vertegenwoordigende functie te verkleinen. Zoals de geschiedenis van de parlementaire democratie steeds opnieuw weer laat zien, is het niet voldoende het parlement “machteloos” te maken, om zijn ambivalent karakter daadwerkelijk te neutraliseren. Wanneer het parlement weliswaar niet langer drager van legale directe heerschappij is, maar toch ten dele aanspraken van niet geïntegreerde groepen blijft vertegenwoordigen, dan blijven er nog twee eigenschappen intact: controle en openbaarheid. Deze kunnen de verplaatsing van de beslissingsbevoegdheden op zijn minst compenseren en er zo voor zorgen, dat er een tegenwicht tegen de uitvoerende macht (en diens maatschappelijke steunpilaren) gevormd kan worden. De verandering laat dus ook deze eigenschappen niet onberoerd. De oude machtsfunctie van het parlement bestond in de identiteit van representatie en macht. De nieuwe wordt hierdoor bepaald, dat zijn representerend en machtskarakter, zijn controlerende bevoegdheid en zijn soevereiniteit gelijktijdig worden afgebroken. Let wel, het gaat hier om het krijgen van een nieuw soort functie en een reeks nieuwe taken; en niet, zoals de bedroefde vrienden en de lachende vijanden van het parlementarisme menen, om een toenemend functieverlies dat op den duur op het verloren gaan van iedere functie en op de institutionele dood uitloopt. Als we de wetenschappelijke kritiek en de verwijten in de pers mogen geloven, dan komt het zogenaamde “verval van het parlementarisme” in de volgende punten tot uiting: 1. Het parlement bezit geen eigen zelfstandigheid en geen eigen kracht meer (de “machteloosheid” in letterlijke zin); 2. Het parlement is in direct commerciële zin een vergadering van vertegenwoordigers geworden, die de dwingende zakelijke richtlijnen van hun opdrachtgevers volgen. Bekend is Laski’s uitdrukking: “registreermachine” die min of meer passief “de beslissingen” weergeeft, “die elders zijn getroffen”.[71]

Algemeen is de kritiek, dat het parlement zich beslissingen laat voorschrijven. Bovendien circuleert een verwijt, dat speciaal tegen de Bondsdag is gericht en nog scherpere, polemische vormen aanneemt. Er is dan sprake van een “uitholling van de politieke debatten”, van “fictieve spiegelgevechten” en een “verlamming van het parlement”, die als “bedrijvige verstarring” gekarakteriseerd wordt. Deze verwijten culmineren in de constatering, dat “de politieke krachten in de Bondsrepubliek (tegenwoordig) pogen ... een democratie zonder discussie te beoefenen”.[72] Deze verwijten betreffen meer actuele verschijningsvormen dan dat zij een principiële analyse van de parlementaire praktijk in West-Duitsland zouden bevatten. Als men afziet van het abstract karakter van deze verwijten, dan heeft men ook hier in de grond van de zaak het verloren gaan van veel werkkracht en de ogenschijnlijke zinloosheid van de parlementaire bedrijvigheid op het oog. Ondertussen blijft staan, dat in de Bondsdag even frequent gediscussieerd wordt als in het Engelse Lagerhuis, zij het in een slechtere stijl, met minder retorisch talent en een zwakkere weerklank in de pers.[73] In beide gevallen gaat de discussie over secundaire problemen, persoonlijke misstanden en op zichzelf staande misbruiken. In beide parlementen onttrekt het eigenlijke beslissingsproces zich aan de openbaarheid. In Engeland dringen weliswaar belangrijker details in de parlementair geïnformeerde openbaarheid door, maar dat houdt meer verband met de soevereiniteit van de Engelse politici en het zelfvertrouwen van de leidende groepen (van oudsher een goede grondslag voor liberaliteit) dan met de soevereiniteit van het parlement of de inhoud van zijn debatten. Dat een parlement van zijn inhoud ontdaan wordt, als het zijn ambivalente karakter verliest, valt inderdaad niet te bestrijden. Maar men zou dit slechts dan moeten betreuren, wanneer men van het parlement graag een orgaan van de klassenstrijd zou willen maken, waar deze op staatsniveau kan worden uitgevochten. De uitholling beantwoordt aan het afnemen van de maatschappelijke dialectiek in enkele Westerse landen, en kan op generlei wijze aan de kwade wil of de slapheid van de parlementsleden, aan het machtsstreven van lieden die op de achtergrond aan de touwtjes trekken worden toegeschreven en zeker niet – zoals soms gebeurt – aan de onbekwaamheid van de kiezers bij het uitbrengen van hun stem, dus bij de zetelverdeling. De “spiegelgevechten”, waarvan het parlement wordt beschuldigd, spelen trouwens een buitengewoon belangrijke manipulatieve rol. Zij leiden de belangstelling van het publiek immers af van de werkelijke politieke problemen van het land en concentreren de aandacht op relatief ongevaarlijke discussiepunten. Een techniek overigens, die in parlementen in andere landen hoogstens beter toegepast wordt dan in de Bondsdag. Bovendien is zij precies het gevolg van het roulatiemechanisme dat noodzakelijk is, wil de geïnstitutionaliseerde machtsstrijd om de politieke leiding aan zijn maatschappelijk doel beantwoorden. Journalistiek en wetenschap beschrijven de plaats en de functie van het parlement in de moderne constitutionele staat niet adequaat. Daarom zijn zij ook niet in staat de werkelijke transformatie te vatten – ongeacht of zij vóór de democratisering zijn en in het parlementarisme een potentieel verraad aan de democratie vermoeden, of antidemocratisch zijn en dus slechts heerschappij-organen en geen vertegenwoordigende organen dulden.

Dit geldt evenwel slechts dan, als plaats en functie niet aan de betekenis van constitutionele instellingen en aan hun normatieve of ideële werkelijkheid gemeten worden, maar aan de concrete zwaarte van machtsfuncties.

Daarmee is niet gezegd, dat een verschuiving van de beslissingsbevoegdheden via wijzigingen in het staatsrecht zonder uitwerking blijft. Zowel in de Franse Vde Republiek als in de West-Duitse Bondsrepubliek kan het overwicht van de uitvoerende tegenover de wetgevende macht zich op de grondwet baseren en zo juist door de grondwet worden aangezwengeld.[74] Dit raakt echter niet de kern van de zaak. Ongetwijfeld heeft het parlement als “wetgevende macht” en als lichaam waarin de belangen van het volk in de wetgeving tot uiting moeten komen, tegenover de “uitvoerende macht” haast iedere betekenis verloren. Het is niet meer in staat zelfstandig beslissingen te nemen, aangezien het niet meer als geheel bij de concrete voorbereidende werkzaamheden voor het tot stand komen van wetten en de evaluatie van het materiaal betrokken is.[75] Maar nu is dit “geheel”, dat wil zeggen de homogene groep die in de politieke strijd als een politieke eenheid optreedt en waarin de macht gehomogeniseerd wordt en zich evenredig over de parlementsleden verdeelt, niet de realiteit. Als orgaan dat uit de staatsmacht van het volk voortvloeit, overeenkomstig de grondwet, bestaat het parlement in werkelijkheid niet. Als men het oog richt op de wijze waarop het parlement is opgebouwd, dan valt de institutionele eenheid uiteen in een roulatieproces van verschillende groepen. Dit proces leidt – overeenkomstig het maatschappelijk proces, aangezien het ook zelf maatschappelijk is voortgebracht – tot duidelijke hiërarchische verhoudingen van boven- en ondergeschiktheid. Ook in het parlement vormen zich oligarchische centra, die de overgrote meerderheid van de parlementsleden van de beperkte informatiekring buitensluiten en zo de toegang tot het eigenlijke beslissingsmechanisme ontzeggen. Naast de gebruikelijke scheiding tussen een meerderheid die de regering vormt, en een minderheid die in de oppositie gaat, ontstaat de parlementaire oligarchie.[76] Belangrijk aan deze parlementaire oligarchie is overigens niet, dat informaties, competenties en bevoegdheden zich in handen van enkelen binnen het parlement ophopen. Deze opeenhoping is op zichzelf genomen abstract en valt nog vanuit institutioneel oogpunt te begrijpen.[77] Veeleer ontleent de parlementaire oligarchie haar concrete macht tegenover de andere leden van het parlement hieraan, dat zij met gevestigde machthebbers buiten het parlement is verbonden – zowel op het terrein van de staat in engere zin, als op maatschappelijk terrein. Overal in de Westerse wereld bestaat staatsrechtelijk een zorgvuldig afgewogen scheiding van bevoegdheden en gezagsfuncties. Maar achter deze staatsrechtelijke façade kan een verregaande versmelting van de leiding van het parlement met de toppen van het uitvoerend apparaat worden waargenomen. Deze vervlechting vertoont de tendens, het terrein van het publiekrecht te overschrijden en zich tot in de leidinggevende groepen in de productiesfeer uit te strekken – ten dele doordat meerdere functies in één persoon verenigd zijn.[78] Inderdaad wordt de machteloosheid van de instelling als zodanig daardoor nog tastbaarder, en wordt bevestigd, dat het de overgrote meerderheid van de parlementsleden aan iedere invloed ontbreekt. Zo beschouwd, vertegenwoordigen zij inderdaad het volk, omdat zij de machteloosheid van de massa’s weerspiegelen. Zij zijn het, die de bevoegdheid tot vrije wetgevende arbeid verliezen evenals het recht op vrije controle. In plaats daarvan zijn zij via de fractieleiding aan de controle van de (reële) machtsgroepen onderworpen, en in geval van een kabinetssysteem zelfs aan de directe controle door de regering.[79] De “harde kern” van het parlement wordt echter niet van zijn macht beroofd. Niet alle beslissingen worden “elders” genomen, aangezien een deel van de beleidsbepalende groepen zo niet als parlement, dan toch in het parlement opereert.

Daar komt nog bij dat ook andere organen die in het parlement werkzaam zijn en tegenwoordig tot zijn structuur behoren (parlements- en fractiecommissies) een marge houden om reeds genomen beslissingen te corrigeren. Waarbij het in functioneel opzicht in eerste instantie niet van belang is, in hoeverre deze organen onafhankelijk zijn en hun voorzitters tot de “harde kern” behoren. Er bestaat een tendens om het wetgevend orgaan tot totale machteloosheid te brengen. Maar deze tendens blijft binnen de grenzen die door de ideologische eisen van het regeringssysteem zelf worden gesteld. Dit brengt geenszins met zich mee, dat de “inhoud” van het parlement weer hersteld wordt. Deze eisen hebben in de eerste plaats betrekking op de massa der burgers, dat wil zeggen op geïsoleerde en machteloze individuen. Daarom is het volledig afdoende, als de marge zich tot randverschijnselen beperkt en verlegd wordt naar het laagste gezagsniveau, daar waar de alledaagse details geregeld moeten worden. Voor de feitelijke beslissing op dit niveau neemt het belang van de oligarchie inderdaad af.[80] Maar zowel voor het empirisch bewijs (door de wetenschap) als voor de voorstelling (in het bewustzijn van de kiezers) is het reeds meer dan voldoende, dat het parlement een eigen activiteit en een eigen kracht ontplooit. En juist dat is onmisbaar voor een succesvolle methode van overheersing: dat een deel van de politieke en maatschappelijke oligarchieën zichtbaar in het parlement werkzaam is (in schijn dus openbaar controleerbaar is), zichtbaar door het volk gekozen is (en daarmee democratisch gelegitimeerd tot gezagsuitoefening) en zichtbaar drager van macht is (en dus in staat om moreel bindende verlangens van kiezers in te willigen). Als dat niet zo zou zijn, dan zou de bevolking zich helemaal niet met het parlementaire spel inlaten en de verkiezingen niet meer als de wezenlijke uitdrukking van haar politieke vrijheid beschouwen. Kortom, pas de aanwezigheid van macht in het parlement (en niet de macht ván het parlement) stelt het parlement in staat de taken te vervullen die hem als orgaan (als geheel) toekomen.

Deze gaan ver uit boven het louter registreren, ja zelfs boven het louter legaliseren van beslissingen waar het parlement buiten staat. Niet alleen maakt het parlement deze beslissingen door zijn wetgevende act bindend voor iedereen en daarmee legaal. Aangezien het krachtens de grondwet het enige subject van de wetgeving is, draagt het de eigen legitimatie (die berust op het feit dat het uit vrije verkiezingen is voortgekomen) op de gewenste regelingen over. Hier blijkt, dat de eigen machteloosheid voorwaarde is van een concrete machtsfunctie, die van centrale betekenis is voor de bestendiging van het systeem. Want dat de wetgeving strikt volgens de constitutionele normen plaatsvindt, houdt nauw verband met de pretentie, die het hele stelsel van de overheidspacificatie bijeen houdt: de pretentie namelijk, dat de (gedelegeerde) macht van de wetgever ook uitgeoefend mag worden tegen de wil van het volk in, dat deze macht delegeert, waarbij nooit rekening gehouden hoeft te worden met de verlangens die het op een bepaald moment koestert. De vrije wil – en het recht op verzet – houden op bij de wet die volgens de regels van de grondwet aangenomen is, zelfs dan wanneer die wet beperkingen behelst van rechten die in de grondwet vastgelegd zijn (zoals de Notstandsgesetze). Het parlement is een constitutionaliserend orgaan. Dat wil zeggen het verleent besluiten die in werkelijkheid aan belangen gebonden zijn de schijn alsof zij conform de constitutie zijn en geeft ze dus zowel ideologisch als institutioneel het aureool van het democratisch besluit.[81]

Een tweede taak is – juist voor de betekenis van het parlement in het maatschappelijk besturingssysteem – nog belangrijker: het selecteren en opvangen van dié verlangens van de bevolking tegenover de staat, die niet door de regering worden vervuld. De keuze van dergelijke verlangens die in het parlement worden vertolkt, kan evenwel zo beperkt zijn, dat de bevolking zich tot de massamedia moet wenden om gehoor te vinden – en niet alleen de bevolking, maar soms zelfs parlementsleden. Maar ook voorstellen, kritieken of aanvallen van de pers, die geen directe weerklank bij de regering vinden, worden door het parlement uitgezeefd en vandaar weer communicatief in gecorrigeerde vorm naar de publieke opinie teruggespeeld. Nemen we het voorbeeld, dat de pers de instelling van een enquêtecommissie eist naar aanleiding van openlijke wantoestanden. Maanden later kan de publieke opinie worden gesust door de resultaten van het commissiewerk. Nog sneller kan de publieke opinie gerustgesteld worden, als de perscampagne geen weerklank in het parlement vindt.[82] In dergelijke conflictsituaties blijkt duidelijk, dat het parlement wel niet de instantie is waar de beslissingen vallen, maar toch het overheidsorgaan is, via hetwelk de sociale (en politieke) vrede tot stand komt. Zo gezien is het een van de belangrijkste instrumenten voor een vreedzame manipulatieve integratie – een integratie zoals die binnen de liberale rechtsstaat plaatsvindt. Zou het parlement niet als tussenschakel fungeren, dan zou de techniek om de aandacht van de werkelijke problemen af te leiden en de moeilijkheden gedeeltelijk of schijnbaar meester te worden, spoedig een terroristisch karakter krijgen. Hieruit valt ook de tendens te verklaren, om het parlement gedeeltelijk ook in het mechanisme van de Notstandstaat op te nemen, ook al gaat het daarbij om een hoogst formele procedure. Het “noodparlement” is immers in geval van crisis niet alleen volstrekt zonder functie (het uur van de noodtoestand is immers het uur van de uitvoerende macht en het leger – of het uur van dié parlementsleden die deel zijn gaan uitmaken van een uitvoerend, geheimwerkend apparaat). Maar belangrijker is, dat de leden van het parlement aan wie de macht in dat geval gedelegeerd wordt, waarschijnlijk dezelfde zijn, aan wie reeds in normale tijden de in het parlement gedelegeerde macht gedelegeerd wordt: de “harde kern”.

Daar waar de integratie langs liberale weg tot stand komt, gaat het objectief niet in de eerste plaats om de instemming van de meerderheid van de bevolking met het regeringsbeleid. Een dergelijke instemming is zeker niet onbelangrijk: zij zorgt ervoor dat de regering het aureool draagt, het uitvoerend orgaan van de meerderheid der bevolking te zijn. (Men spreekt in dit geval graag van een kiezersopdracht, waaraan de parlementaire meerderheid is gebonden en die ze moet verwezenlijken). En de ontevredenen worden op deze wijze in een minderheidspositie gedrongen, die tendentieel een outsiderrol wordt. Ontevredenheid die snel om zich heen grijpt en de grenzen van partijgerichtheid en -binding overschrijdt, wordt het snelst opgevangen, wanneer het hele parlement of de minderheidsfracties (functioneel gezien is het verschil hiertussen minimaal) kritiek op het regeringsbeleid uitoefenen. Deze kritiek geeft de impulsen, protesten en tegentendensen uit de bevolking een spreekbuis in het parlement en ontneemt hun hun stootkracht. Indien de onvrede geen gehoor zou vinden, dan zou ze in een algemene opstand tegen álle parlementaire partijen kunnen ontaarden. Om dit tegen te gaan, worden de rollen soms verwisseld – welke verwisseling overigens publicitair prima gehonoreerd wordt: de meerderheidsfracties roepen hun ministers ter verantwoording en eisen hun ontslag (zodat de onvrede over het regeringsbeleid, de misstappen van de overheid en de fouten van de uitvoerende ambtenaren uiteindelijk in het voordeel van de regeringspartij omslaan). De minderheidsfracties van hun kant zijn er wel in geïnteresseerd om de ontevredenen aan hun kant te krijgen, maar tegelijkertijd is het voor hen van levensbelang, de regering als zodanig tegen systeemvreemde of -vijandige groepen in bescherming te nemen.

Het zijn met name twee klassieke procedures die zijn uitgedacht om de kritiek van het parlement en de interventie van het volk vorm te geven, middelen die ook in het politiek onderwijs op de scholen worden gepropageerd: de interpellatie en de petitie. In werkelijkheid zijn zij voortreffelijke opvanginstrumenten. Het recht van petitie is het antwoord op een, zo men wil, oeroud verlangen van de afhankelijken om bij de machthebbers gehoor te vinden. De manipulatieve betekenis hiervan kan nauwelijks worden overschat: ieder protest tegen willekeur en machtsmisbruik, hoe radicaal het ook is, wordt omgebogen tot een erkenning van de bestaande orde, zodra het in een petitie kan worden omgezet. Bijvoorbeeld: indien de vakbeweging een massale petitie in plaats van een politieke staking organiseert, dan hoeft het parlement niet voor de arbeiders te vrezen, hoe revolutionair zo’n petitie er ook uitziet. Wat in de ogen van het volk een verworvenheid is, is voor zijn vertegenwoordiging in het algemeen een lastige ereplicht, die op gezette tijden en zonder noemenswaardige belangstelling afgehandeld wordt.[83] Een niet minder belangrijk manipulatie-instrument is de interpellatie: zelfs de openlijke opstand van de onderworpenen kan parlementair worden getemd, wanneer de interpellatie van de regering door de oppositie in plaats komt van de barricaden tegen de heersende klasse.[84]

Bij de constitutionaliserende act en het behandelen van “initiatieven” uit bepaalde kringen van de bevolking spelen nog altijd resten van de vertegenwoordigende functie van het parlement mee, zij het dat deze reeds aan de transformatie onderworpen is. Deze resten vallen volkomen weg bij de vervulling van de machtuitoefenende taak, die het parlement tegenwoordig steeds meer ten deel valt. Dit blijkt reeds bij de wetgevende arbeid. De juridische act om besluiten openbaar in werking te doen treden en algemeen bindend te maken, gaat gepaard met de politieke act om besluiten in het algemeen openbaar te maken, dus ook het bekendmaken van politieke besluiten die anders de massa’s onbekend zouden blijven en hen dus koud zouden laten. De bekendmaking in het parlement vormt de afsluiting van het van boven naar beneden verlopend besluitvormingsproces: de maatregel treedt buiten het arcanum en moet worden opgevolgd. In geïntegreerde maatschappijen kan dit zover gaan, dat zelfs in de publieke opinie alleen die meningen en programma’s letterlijk maatschappelijk toegestaan zijn, die door de parlementaire partijen worden aangehangen.[85] Het parlement fungeert hier dus als instrument dat de macht openbaar maakt. De politiek wordt weliswaar bepaald door “elites” – in de zin van de thesen van Pareto – achter of in het parlement. Maar voor zover de besluiten de vorm van een wet aannemen (en volgens de grondwet aan moeten nemen), worden zij het volk niet door middel van een proclamatie van een leider of een elitaire kliek meegedeeld. Het parlement neemt deze taak doeltreffend over – en bevestigt daarmee ook zijn onmisbaarheid voor de constitutionele staat. Daardoor wordt tevens nogmaals beklemtoond, dat het volk louter als object figureert: pas tijdens de bekendmaking merkt het volk welk spel er gespeeld wordt – als het te laat is.

Niet alle parlementariërs zijn met deze omkering van hun vertegenwoordigende functie content. Het bewustzijn dat men op een weliswaar niet beslissende, maar toch niet te passeren machtspositie zit, kan toch niet helemaal het gevoel wegnemen, dat het daarbij wel volgens de rechtsstaat maar daarom nog niet altijd correct toegaat. Vooral nieuwelingen hebben de neiging om aan het beginsel van de scheiding der machten vast te houden, zoals men dat vroeger op school heeft geleerd of waarvan men zich een idealistische voorstelling maakt. Zij keren zich dan tegen de vergroeiing van wetgevende en uitvoerende macht en daarmee tegen het inbouwen van het parlement in het staatsapparaat, daar zij in deze symbiose – overigens ten onrechte – een vernedering van hun functie vermoeden.[86] Dat sluit niet uit, dat er ook jonge parlementariërs zijn die vanaf het eerste moment het parlement ingaan met het perspectief om aan de regeringsmacht deel te nemen en niet aan het uitoefenen van enigerlei vorm van volkscontrole. Oudere, dat wil zeggen ervaren volksvertegenwoordigers weten allang, dat de strijd niet meer tussen wetgevende en uitvoerende werkzaamheid gaat noch tussen vertegenwoordigingsplichten en gezagsbevoegdheden. Het enige wat telt, is de verdeling van de posities binnen de parlementaire groepering en de specifieke functie die de parlementaire top in de samenwerking met andere overheidsinstanties en maatschappelijke krachten heeft. Een grotere zelfstandigheid zou op zichzelf niets veranderen aan het feit, dat het parlement tot de staatsmacht behoort.[87] In die gevallen waarin de parlementsleden er in slagen om zich hetzij als groep (fractie, werkgroep – kortom als collectief onder de leidende top) hetzij individueel (in bijzondere gevallen, als zij in de publieke opinie zoveel weerklank vinden, dat zij voor bredere lagen kiezers als blikvanger kunnen fungeren) op een hoger machtsniveau te handhaven en inderdaad essentiële besluiten weten te herformuleren en te wijzigen, voordat zij legislatief bekend gemaakt worden, ook in die gevallen krijgt het parlement niet een grotere vertegenwoordigende functionaliteit, maar een groter aandeel en een publiek meer zichtbare medewerking aan de heerschappij.[88] De macht van het parlement is niet de macht van het volk.

Maar aangezien het staatsgezag, dat volgens de grondwet bij het volk berust, zich institutioneel in de fictie van de wetgevende volksvertegenwoordiging uit, zou een parlement dat alleen maar als mechanische, blinde registreermachine fungeert, totaal geen nut hebben voor het ontnemen van de macht aan het volk. In nog hogere mate moet het parlement in de moderne getransformeerde democratie voor de verbinding tussen staatsgezag en volk zorgen. En terecht luidt hier het parool: “Houdt ons parlement in ere”, want het gaat erom een kostbaar middel van de politieke constitutionele staat niet te devalueren door insubordinerende kritiek.[89] Dit geldt beslist niet alleen voor de kritiek in de publieke opinie, maar evengoed voor de parlementsleden en politici zelf. Want zoals sporadisch in Engeland, maar vaak in West-Duitsland het geval is, zijn zij soms blind voor de werkelijke rol van het parlement en zien zij daarom niet de noodzaak in, om de waardigheid van het parlement te beschermen en zijn populariteit te verhogen. Slechts een parlement dat aanzien geniet, geeft de grondwettige bestuursdaden een moreel gezag – en ook hier weer een ingang bij het volk. Zeker gaat het hier om een fictie, maar toch ook om een zeer reële machtsfunctie. Het karakter van een wisselwerking krijgt de verbinding tussen staatsgezag en bevolking slechts voor de heersende groepen die – zoals boven uiteengezet – met de harde kern van het parlement samenwerken en soms, afhankelijk van de zaak en de gevoerde politiek, in één persoon verenigd zijn. Tegenover de rest van de bevolking draagt de verbinding een eenzijdig karakter en neemt zij de vorm aan van een in de vorm van een wet of regeringsbesluit gegoten bevel, waarmee zij, de demos (o, ironie) reeds lang tevoren door middel van de vrije verkiezingen ingestemd heeft zonder naar de inhoud te vragen. Tegenover de demos is het parlement een transportband van de beslissingen van politieke oligarchieën. “Het parlement heeft samen met de regering de taak, het volk duidelijk te maken waar de weg heengaat en waarom het die kant opgaat”.[90]

In deze parafrase van de opvattingen van E. Burke, waarin – volkomen in de geest van Burke – wel regering en parlement worden vermeld, maar maatschappelijke machtsdragers opzettelijk onvermeld blijven, kondigt de voltooide transformatie zich reeds aan. Daar de belangrijkste distributieproblemen door middel van wetten geregeld worden en de regeringspolitiek de goedkeuring van het parlement behoeft (waarbij het voor de sociale functie volstrekt niet van belang is hoe die goedkeuring tot stand komt), vormt de parlementaire medebeslissing de drempel die overschreden moet worden om politieke plannen ten uitvoer te leggen. De “wetgevende” volksvertegenwoordiging is in werkelijkheid een uitvoerend orgaan dat de richtlijnen van de politiek van boven naar beneden doorgeeft, in plaats van tendensen van de bevolking over te brengen. Het zou onjuist zijn dit als het verloren gaan van iedere vertegenwoordiging te beschouwen. Vertegenwoordigd wordt er nog altijd in het parlement, alleen niet het volk, maar wel de eigenlijke dragers van de macht: groepen van arcano-oligocratische, voor het merendeel privaatrechtelijke aard. Hun privilege is het om over publiekrechtelijk-democratische macht te beschikken, waarbij zij het voordeel genieten aan de publiek-democratische controle onttrokken te zijn. Ter historische vergelijking: het parlement vertegenwoordigt niet meer de bourgeoisie tegenover de Kroon, maar de leidende kringen uit de productiesfeer (de oligopolies), de culturele (de kerken bijvoorbeeld) en maatschappelijke organisaties (de top van het georganiseerde bedrijfsleven) tegenover het gewone volk.[91] En als het gewone volk – de overgrote meerderheid – reeds op de staat georiënteerd is en zich als goede burgers gedraagt, als het loyaal aan de grondwet en vol vertrouwen de wilsbesluiten van vrij gekozen staatsorganen opvolgt, (voor zover deze zichzelf aan de grondwet houden), dan zijn de volledige omkering van het vertegenwoordigingsbeginsel en de terugkeer naar het conservatieve onderdaanschap van vroeger niet ver meer. Tegenover de gewone staatsburger vertegenwoordigt het parlement de staat; de volksvertegenwoordiger verandert in een “staatsrepresentant”.[92]

Vat men het parlement dus als een democratisch instrument op, dan geeft men zich over aan een verwachting die historisch reeds te niet gedaan is. Waarschijnlijk zijn alle pogingen om een concreet opgevatte democratie te verwezenlijken door het nieuw leven inblazen van de vertegenwoordigende instellingen, slechts zinvol in gedesintegreerde maatschappijen. In involutief gerichte staten dient iedere vernieuwing van het parlement niet ter vergroting van de mogelijkheid van de massa’s om deel te nemen aan de heerschappij, maar om ze gemakkelijker in te dammen. Daar waar een politiek gearticuleerde vrije openbaarheid bestaat, vindt zij in het parlement geen middel om praktisch te worden. Dat geldt niet alleen voor de antagonistische openbaarheid, maar soms zelfs voor de kritische.[93] Beide zijn voor hun politieke uitdrukkingsvorm aangewezen op een buitenparlementaire, en naarmate de omfunctionalisering van het parlement verder voortschrijdt, op antiparlementaire organisaties en organisatievormen.

Ten aanzien van het omslaan van de volksvertegenwoordiging in representatie van de macht dient nog één aspect vermeld te worden: de identiteitsrelatie tussen geregeerden en regeerders, die aan de democratische gedachte ten grondslag ligt en – juist om die reden – door de politicologie steeds meer tot de ficties wordt gerekend. Wij zagen reeds, dat door het samengaan van burgerlijke politiek en de belangen van de grootbourgeoisie in de oude liberale staat (waarin de brede massa’s in de strikte zin niet tot de geregeerden als een tegenpool van de constitutie gerekend werden) alleszins een identiteit bestond. De omfunctionalisering van de volksvertegenwoordiging resulteert er in de oude identiteitsrelatie tussen staatspolitiek en economisch-maatschappelijke macht weer op een hoger ontwikkelingsniveau te herstellen. Aan deze identiteit zitten twee kanten. Enerzijds vindt zij haar oorsprong in de continuïteit van de gezagsposities en de gezagsdragers (iets waarop zowel Schumpeter als Pareto de nadruk leggen). Deze continuïteit is zowel institutioneel als personeel de elementaire grondslag van de “kringloop der elites” oftewel het concurrentiesysteem. De wisseling van personen en groepen betekent slechts een “aflossing van de wacht”, zoals de fascistische term voor de uitwisseling van ministersploegen terecht luidde. Anderzijds vindt binnen de oligarchieën (precies zoals in het rouleersysteem van parlementaire partijen, die verwisselbare dragers zijn geworden van een gelijkblijvend leiderspotentieel), een voortdurende identiteit plaats tussen diegenen die de macht concreet mandateren (dus niet in de formele act van de volksverkiezing): de politiek-maatschappelijke leidersgroepen enerzijds en diegenen die de macht uitoefenen anderzijds: dezelfde politiek-maatschappelijke leidersgroepen. De massa’s staan volledig buiten het identiteitssysteem en vormen slechts het materiaal van de politieke wilsvorming.

Kortom, het parlement functioneert slechts als machtsmiddel, in zoverre het door de bevolking als de eigen vertegenwoordiging wordt erkend en als volksvertegenwoordiging “machteloos” is, politiek niet bestaand. Dat betekent echter ook, dat het parlementarisme – toch al niet meer dan een aspect van de moderne politieke staat (het partijenstelsel is belangrijker) – slechts onder bepaalde voorwaarden een zogenaamd doel op zich is. Voor de heersende klasse lijkt het intussen beter om het in de transformatie van de constitutionele regelingen te handhaven dan het op te heffen – tenzij de transformatie niet wil lukken en maatschappelijke omwentelingen zich aankondigen. Dat de gecompliceerdheid en traagheid van het parlementaire regeringsstelsel tot ongeduld en hervormingspogingen leiden, om een snel en soepel besluitvormingsmechanisme mogelijk te maken, valt niet te bestrijden en is zowel objectief als subjectief begrijpelijk. Objectief is er een hele rits technologische redenen voor aan te voeren; subjectief zal het voor de heersers altijd verleidelijk zijn tussenfasen over te slaan en de directheid van het bevel – maatschappelijk een gegeven dat juist technologisch gerechtvaardigd wordt – ook op staatsniveau in de betrekkingen tussen “leiding” en “massa” te reproduceren. De overtrekking van oligarchische methoden tot een (post-fascistische) vorm van plebiscitair, direct contact met het volk werd in Frankrijk institutioneel in praktijk gebracht door De Gaulle, terwijl in West-Duitsland hiertoe een persoonlijke poging gewaagd werd door Erhard (zowel in zijn kwaliteit van minister van economische zaken als toen hij bondskanselier was). In de regeringsverklaring van november 1965 verkondigde Erhard, dat een “formierte Gesellschaft” een geïnformeerd volk veronderstelt. Erhard stelde zich dat zo voor, dat het informeren van het volk letterlijk in de vorm van een rechtstreeks gesprek van hem tot het volk zou geschieden. Op deze wijze kan het volk alleen iets vernemen, geen antwoord geven. De bondskanselier – in Frankrijk de president – stelt naar eigen goeddunken de grenzen vast van wat openbaar mag worden gemaakt.[94] Mussolini’s “dialogo con le folle” (dialoog met de massa’s) had tenminste nog het pseudoplebiscitaire karakter, dat de massa ongearticuleerd aan het gesprek kon deelnemen. De technisch realiseerbare eenzijdigheid van het televisiegesprek met de massa, is er gedeeltelijk de oorzaak van, dat de charismatische stijl van heersen vervangen is door de technocratische.[95]

Ook al begint de techniek zich in de politiek van de Westerse maatschappijen te doen gelden, daarmee staat geenszins vast, dat ook de rol van het parlement uitgespeeld is. Als orgaan kan het altijd nog dienen als transportband voor technische leidingen, die niet van het stuurmiddel van de representatie hoeven af te zien. Voor de oligarchische top van het parlement ontstaat het moeilijke probleem een verbinding met de technologische leidersgroepen aan te gaan – en deze te assimileren. Of de uiteindelijke beslissing over de assimilatie bij henzelf ligt is een andere vraag.

_______________
[70] H. Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie; 2e druk, Tübingen 1929, p. 25 en 30.
[71] Reeds in 1910 gebruiken de reformistische Sozialistische Monatshefte in Duitsland de term “registratie-apparaat” van buitenparlementaire “krachtmetingen” (Parlament und Demokratie, in: Sozialistische Monatshefte, jrg. XVI, p. 681). Via Schmitt en Leibholz, raakt de formule in de Duitse wetenschap ingeburgerd en stootte daar op de antiparlementaire denkbeelden van het fascisme. Pareto is de enige van de critici die een helder inzicht bewaarde en de macht van het ogenschijnlijk functieloze orgaan voor de disciplinering van de massa’s ingezien heeft. Vergelijk Pochi punti di un futuro ordinamento costituzionale, in: Giornale economico van 25 september 1923.
[72] Zie als één uit vele voorbeelden: F.R. Allemann in Der Monat, nr. 200. Allemann kritiseert niet het parlementarisme, waarvan hij veeleer een pleitbezorger is, maar het vermeende onvermogen van de Duitse politici om een juiste parlementaire gedragslijn te ontwikkelen.
[73] de wijze waarop de pers op parlementaire zittingen reageert, slaat terug op de kwaliteit van de debatten. Bijvoorbeeld: het vragenuurtje van de Bondsdag is reeds daarom tot onbelangrijkheid veroordeeld, omdat de pers er nauwelijks aandacht aan besteed heeft. Toen het vragenuurtje in de loop der jaren een rechtvaardigingsmiddel van de regering werd, verzuimde de pers zich kritisch tegen deze ontwikkeling op te stellen.
[74] Vergelijk K. Loewenstein, Der britische Parlamentarismus. Entstehung und Gestalt, Hamburg 1964, pp. 145 e.v.
[75] Jos. Stingl, lid van de Bondsdag voor de CDU, op een congres van de Evangelische Akademie te Berlijn: “Wij leden van de Bondsdag zijn er verontwaardigd over, dat er wetten tot stand komen zonder dat wij daar weet van hebben”.
[76] De fractieleidingen hebben zonder onderscheid toegang tot de inlichtingen van de geheime dienst – althans in een parlement dat geïntegreerd is en geen fundamentele oppositie kent, een parlement dat dus naar behoren functioneert en transformeert. Zoals bekend, wordt zelfs bij belangrijke geheime besluiten van de regering de (loyale) oppositie op de hoogte gesteld – haar leiding uiteraard. (In West-Duitsland bijvoorbeeld: over de wapenleveranties aan Israël).
[77] In reglementen van orde of in fractiereglementen bijvoorbeeld.
[78] Daartegenover is de vervlechting van wetgevende en uitvoerende macht door middel van parlementsleden die functies in overheidsdienst bekleden (ambtenaren en functionarissen, in de Bondsdag circa 28 procent van het totaal aantal zetels) weliswaar symptomatisch, maar van secundair belang.
[79] De regeringscontrole over het parlement is één van de belangrijkste bestanddelen van de Engelse parlementaire praktijk. Het gemak waarmee deze praktijk tot het theoretische model van democratische constitutionele politiek wordt verheven, is verbluffend. Het feit van de instrumentalisering van het vertegenwoordigend orgaan wordt tot norm van echte parlementaire democratie. Aangezien het parlement – zo luidt de redenering – in de loop van de Engelse geschiedenis steeds meer aan macht heeft ingeboet, is bewezen (niet, dat zelfs het liberaal-democratische element van het parlementarisme zwak is, maar) dat in een normatief juist opgevatte democratie de volksvertegenwoordiging een secundair machtscentrum dient te zijn.
[80] Bij kwesties van ondergeschikt belang gaan de fractieleidingen graag af op het oordeel van doorsneeleden van het fractievee, die dicht bij het volk en de kiezers staan – en laten aan hen de beslissing over. In een interview in het Bundeshaus op 18-10-1965 verklaarde het CSU-fractielid F.X. Unertl, dat hij het in kwesties van de buitenlandse politiek met zijn vriend Von Guttenberg eens was, omdat die daarin een expert is. Daarentegen had hij, Unertl, zich in het debat over de kroonsluitingen van bierflesjes door geen fractiebestuur laten overtuigen. Veeleer was Von Guttenberg naar hem toegekomen en had hem in deze kwestie om advies gevraagd. Baron von Guttenberg had bij de stemming dit advies opgevolgd.
[81] Hieruit komen de moeilijkheden van de tegenstanders van een Notstandstaat in de West-Duitse Bondsrepubliek voort. Zetten zij de strijd tegen de Notstandwetten nog door, nadat deze volgens de regels van het staatsrecht (met tweederde meerderheid) zijn aangenomen, dan stellen zij zich tegen de staatsinrichting op, die zij juist willen beschermen. Uit angst zich buiten de legaliteit te plaatsen, stellen zij niet de vraag, of het besluit dat constitutioneel gezien legaal is, ook vanuit democratisch oogpunt legitiem is.
[82] Enquêtecommissies zijn een uitstekend middel om wantoestanden die in de openbaarheid zijn gekomen, in het arcanum terug te voeren. Zij zijn betrekkelijk ongevaarlijk, omdat zij een weerspiegeling zijn van de stemverhoudingen in het parlement. In kritieke situaties kunnen zij onder bepaalde omstandigheden zelfs de publieke verontwaardiging beteugelen. Bij het Hispano-Suiza-“bewapeningsschandaal” werd in CDU-kringen overwogen, om uit zichzelf de instelling van een enquêtecommissie voor te stellen, om “de ontwikkeling van de dingen beter te kunnen sturen”, vergelijk Frankfurter Rundschau van 25 oktober 1966.
[83] De symbiose van vertegenwoordigend orgaan en machtsapparaat wordt bevestigd in de wijze waarop het parlement petities behandelt. De parlementair secretaris van de fracties in de Bondsdag zei hierover: “... 90 procent van de petities zijn gericht tegen zakelijke beslissingen van de bevoegde ambtenaren. Het is echter niet voldoende wanneer de Bondsdag meedeelt dat de beslissing juist is ... De rekwiranten moeten (sic!) ervaren dat de overheid juist gehandeld heeft. Zij moeten het vertrouwen krijgen, dat er in onze staat geen willekeur heerst ...” (F. Schäfer, Welchen Sinn hat es, diesem Staat zu dienen?, uitgavenreeks van de DBB, Heft 13, 1964, p. 125).
[84] Alain, Politique, Parijs 1952, p. 10.
[85] “Geen enkele partij in de Bondsdag” of “geen enkele partij in het Lagerhuis” is bereid, ideeën van buitenstaanders te accepteren: in deze houding die geenszins sporadisch is wordt een totalitaire tendens duidelijk. Het volk moet dienovereenkomstig elke vier of vijf jaar niet alleen zijn staatsmacht aan het parlement delegeren, maar bovendien zijn vrijheid om er de meningen op na te houden die het goeddunkt.
[86] Vergelijk Günther Müller (lid van de Bondsdag), Ist der Bundestag nur eine Dekoration? in: Die Zeit van 12 oktober 1966.
[87] Otto Hintze, Wesen und Wandlung des modernen Staates, in: Gesammelte Werke deel 1, p. 478: de parlementen “maken deel uit van het apparaat van de staatsmacht” – let wel: van het apparaat.
[88] Het parlement heeft het onaangevochten recht wetsontwerpen te wijzigen. Het is opvallend dat de parlementaire meerderheid zo weinig neiging voelt van dit recht een overvloedig gebruik te maken. Voor zover dit toch gebeurt, waarborgt dit geenszins een beter contact met het “volk”. De wijziging van regeringsvoorstellen vindt voor een deel op aandrang van deskundigen plaats die tot de externe leidende kring van de fractie behoren; gedeeltelijk op grond van direct ingrijpen van belanghebbende organisaties (door middel van de parlementsleden die hen vertegenwoordigen) – organisaties die zeker voor het “volk” zouden kunnen doorgaan; of ook volgens de plannen van de harde interne leiderskern van de fracties.
[89] In West-Duitsland sprak H. Ehlers reeds in 1952 een moreel verbod uit om het parlement ter discussie te stellen, vergelijk zijn rede op het tweede studentencongres te Berlijn.
[90] F. Schäfer, Welchen Sinn hat es, diesem Staat zu dienen?, uitgavenreeks van de DBB, Heft 13, 1964, p. 122. Bij Schäfer, een voormalig politieambtenaar, leidt de samenwerking tussen regering en parlement overigens meteen tot een afhankelijkheidsverhouding van het parlement tegenover de regering, die althans in normale parlementaire stelsels op zijn minst ongebruikelijk, in autoritaire staten vrijwel regel is. Zo t.a.p., pag. 123 over de departementale ambtenaren die meewerken in de commissies van de Bondsdag: “Deze ambtenaren vertegenwoordigen in de parlementscommissies de regering, zij zoeken samen met de parlementsleden naar de beste efficiënte regeling ... Geen enkel parlementslid kan op voldoende kennis op alle gebieden steunen; hij moet er ook van afzien al te diep op de zaken in te gaan (cursief Johannes Agnoli); de taak van de ambtenaren is het de zaak uiteen te zetten; de politieke toetsing en beslissing komen hun toe”. Tegen de betere kennis die hij van de ambtenaar krijgt in?
[91] Individuele afgevaardigden pogen zich tegen een dergelijke verschuiving en de eigen instrumentalisering te verzetten. Maar zelfs deze afweerreactie moet op zijn juiste waarde worden beoordeeld. Het gaat hier uiteraard om volksvertegenwoordigers die lid zijn van de ordepartijen. Maar enkelen van hen gaat het om het herstel van een werkelijke vertegenwoordigingsfunctie en een effectieve controlebevoegdheid. Zij denken veeleer aan een terugkeer naar de praktijk van het ongebonden mandaat – aan de volledige verwezenlijking van artikel 38 van de Duitse grondwet. Daarbij speelt ook een rest van decisionistische, liberale trots mee. Hetzelfde geldt voor de afkeer van deskundigen en de verwetenschappelijking van de politiek.
[92] H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, Stuttgart 1964, p. 884.
[93] De tegenstanders van de Notstandsgesetze zijn in West-Duitsland niet in het parlement vertegenwoordigd, hoewel hun aantal wel eens in de miljoenen zou kunnen lopen. Ook de stem van de voorstanders van een consequente ontwapenings- en vredespolitiek klinkt in de Bondsdag niet door. Anders ligt de situatie in Engeland, waar zij vertegenwoordigd wordt door een deel van de Labourfractie. Het blijft de vraag of zij daardoor ook niet onschadelijk gemaakt wordt. Tot op zekere hoogte vertegenwoordigt de linkervleugel van Labour ook de niet sociaaldemocratisch, maar revolutionair ingestelde arbeidersklasse en intelligentsia. Een eigen vertegenwoordiging hebben deze beide echter niet.
[94] Toen het volk van de kanselier wilde weten hoe het gesteld was met een tussentijdse kabinetswijziging, gaf Erhard te kennen dat het voor hem “volkomen onmogelijk (was) ... om ten overstaan van het Duitse volk te spreken over kwesties van personen, organisatie en het tijdstip van een maatregel” (Frankfurter Rundschau 21 september 1966).
[95] Bij De Gaulle gaan beide: charisma en techniek in een wonderlijke mengeling samen.