Ur Fj�rde Internationalen 4/1995
Under efterkrigstiden v�xte ett nytt socialt skikt fram � den lokala, socialdemokratiskt dominerade v�lf�rdsbyr�kratin, som kom att leda centrala delar av efterkrigsexpansionen. Kjell �stberg, fil. doktor i historia, g�r med utg�ngspunkt i Ernest Mandels forskning kring byr�kratiseringen igenom den svenske kommunalpampens framv�xt och hur han � f�r det var en han � alltmer fj�rmade sig fr�n arbetarr�relsens medlemmar.
I samband med Ernest Mandels bortg�ng i h�stas uppm�rksammandes de m�nga framst�ende bidrag Mandel hann l�mna till s�v�l politik som vetenskap. Som vetenskapsman �r det helt naturligt fr�mst som ekonom Mandel kommer att bli ih�gkommen; ett verk som Senkapitalismen har spelat en mycket stor roll under de senaste �rtiondenas radikala ekonomiska debatt.
Ett av Mandels sista st�rre vetenskapliga arbeten �gnades en annan central del av hans vetenskapliga liv, n�mligen Power and Money, A Marxist Theory of Bureaucracy (London 1992). Den sammanfattar Mandels omfattande forskning kring byr�kratiseringsproblematiken, och den g�r det genom att ta ett helhetsgrepp. Den skrevs n�r de stalinistiska byr�kratierna i �steuropa utk�mpade sin d�dskamp, men Mandel behandlar ocks� utf�rligt de kapitalistiska industri- och statsbyr�kratierna och diskuterar i generella termer betingelserna f�r framv�xten av byr�kratier inom arbetarr�relsen. Gemensamt f�r alla dessa unders�kningar �r att Mandel till�mpar ett historiematerialistiskt angreppss�tt, vilket bland annat inneb�r att han s�ker de materiella r�tterna till byr�kratins framv�xt.
Jag ska i denna artikel sammanfatta n�gra av Mandels centrala teser n�r det g�ller byr�kratiseringen av arbetarr�relsen och diskutera hur dessa kan anv�ndas f�r att b�ttre f�rst� den svenska socialdemokratins utveckling.[1] Tyngdpunkten h�r ligger p� den lokala utvecklingen (och kanske kan resultatet bidra till att f�rst� utg�ngen av den nyss genomk�mpade socialdemokratiska partiledarkampen).
Arbetsdelningen mellan intellektuellt och manuellt arbete i det kapitalistiska samh�llet �r en grundl�ggande f�rklaring till att ett skikt specialiserade funktion�rer tidigt uppkom inom arbetarr�relsen. N�r arbetarr�relsens verksamhet utvecklats s� att den inte l�ngre kunde sk�tas som ett fritidsuppdrag m�ste r�relsen anv�nda sina resurser bland annat till att anst�lla ledare. Utvecklandet av en apparat �verf�r samtidigt till arbetarorganisationerna en av klassamh�llets centrala drag, just denna sociala arbetsdelning.
Arbetarna st�r f�r den p�g�ende produktionen medan andra klasser i huvudsak st�r f�r produktion och konsumtion av kultur. Arbetets natur � fysiskt och k�nslom�ssigt utmattande och framf�r allt tidskr�vande � f�rsv�rar allvarligt f�r arbetare att engagera sig i kontinuerlig politisk och social verksamhet utanf�r produktionssf�ren. Denna klyfta riskerar att reproduceras ocks� inom arbetarorganisationerna.
Med skapandet av en apparat av professionella funktion�rer, vars specialiserade kunskap �r n�dv�ndig f�r att t�cka det gap som skapats, finns det en risk att arbetarorganisationerna sj�lva kommer att uppdelas mellan skikt som ut�var skilda funktioner. Specialisering kan leda till ett v�xande kunskapsmonopol, till centralisering av informationen. Kunskap �r makt och kunskapsmonopol leder till makt �ver folk. S�ledes kan tendenser till byr�krati leda till en verklig uppdelning mellan nya ledare och den ledda massan.
Detta �r en klassisk beskrivning med r�tter hos Marx och Engels. Det har ocks� hela tiden funnits en medvetenhet om vikten av att motverka denna byr�kratisering: Marx analys av Pariskommunen �r naturligtvis den klassiska texten.
En annan, och mindre uppm�rksammad del av Mandels arbete r�r formerna f�r arbetarbyr�kratins inv�xande i den statliga byr�kratin. Det �r framf�r allt begreppet v�lf�rdsbyr�krati som st�r i centrum f�r denna analys. Delvis som en f�ljd av arbetarorganisationernas tillv�xt och krav p� sociala reformer har ett nytt, para-byr�kratiskt skikt skapats med en oklar klassammans�ttning.
Denna utveckling �r sammansatt. � ena sidan har den sitt ursprung i arbetarklassens str�van att skapa icke-kapitalistiska former av social organisering, v�rden och mentaliteter. Den st�ller behov mot profit, solidaritet och generositet mot egoism och girighet. � andra sidan kan man inte bygga socialism i en kommun eller ett produktionskooperativ. Administrationen i arbetar�gda sjukhus, kooperationen eller arbetarledda kommunala f�rvaltningar �r med tusen och en tr�d sammanfl�tade med de allm�nna mekanismerna hos det borgerliga samh�llet, merv�rdesproduktion och profitrealisering. Allt beh�ver pengar f�r att fungera.
Ett problem �r att skilja �rent borgerliga� delar av denna byr�krati fr�n �ren arbetarbyr�krati�. Arbetarbyr�kratin �r n�mligen djupt integrerad i denna para-statliga byr�krati. Till yttermera visso har arbetarbyr�kratin i allt st�rre utstr�ckning kommit att rekryteras fr�n grupper utanf�r arbetarklassen.
Detta fick tidigt stora konsekvenser f�r arbetarr�relsens ideologi och mentalitet. �Kommunsocialism� identifierades med v�lfungerande, dvs v�ladministrerade, kommuner. �Vi ska visa oss sk�ta detta b�ttre �n borgarna.� Denna �administrativa socialism� blev i sj�lva verket den effektiva administrationen av kapitalismen, utf�rd av socialister.
H�r �verskuggar den reaktion�ra eller �ppet regressiva aspekten av hela processen det som �r progressivt. Den para-statliga byr�kratin agerar ofta i direkt mots�ttning till intressena hos medlemmarna i arbetarorganisationerna, och tenderar att fj�rma sig fr�n dem de ska betj�na. D�rigenom diskrediteras sj�lva id�n hos social service och offentligt �gande av produktionsmedlen, som hos �tminstone en del av arbetarklassen framst�r som ett fr�mmande omr�de av ineffektiva byr�kratiska maskiner, inte fundamentalt skilt fr�n profithungrande privata f�retag.
Den allvarligaste konsekvensen av denna utveckling �r att den institutionaliserar klassamarbetet, genom att �socialismen� administrerar den kapitalistiska staten.
Jag ska i denna artikel diskutera dessa Mandels teser utifr�n en viktig, men inte s�rskilt utforskad del av den svenska v�lf�rdsstatens framv�xt, n�mligen de svenska kommunernas utveckling.
V�ren 1919 kunde f�r f�rsta g�ngen hela svenska folket i allm�nna val utse sina kommunala f�retr�dare i n�rmare 2 500 landskommuner och st�der s� m�nga kommuner fanns det d�, idag har 9/10 av dessa f�rsvunnit.[2] F�rhoppningarna � och farh�gorna � var stora att de nya valm�nnen och kvinnorna, i grunden skulle skaka om det r�dande samh�llet. Kommunsocialismen var en paroll som v�ckte s�v�l anklang som fasa.
Nu blev det som bekant ingen kommunal revolution. Men �ven med mer reformistiska m�tt m�tt h�nde p�tagligt lite i de svenska kommunerna under mellankrigstiden. Ja, det gick s� l�ngt att den socialdemokratiska partiledningen i slutet av 1930-talet s�g sina egna kommunalpolitiker som det fr�msta hindret att genomf�ra partiets relativt blygsamma reformpolitik. Orsakerna var flera: kommunernas handlingsfrihet var kringskuren av lagar och f�rordningar, de ekonomiska f�ruts�ttningarna under mellankrigskriserna var begr�nsade, men en viktig f�rklaring hade ocks� g�ra med kommunalpolitikens former.
Ett typiskt drag i den svenska kommunala f�rvaltningen var l�ngt in i v�r tid att en betydande del av verksamheten utf�rdes av kommunalpolitikerna sj�lva. Bortsett fr�n de st�rre st�derna saknades l�nge en professionell kommunal administration.
P� grund av den ovan diskuterade samh�lleliga arbetsdelningen mellan manuellt och intellektuellt arbete �r f�ruts�ttningarna f�r arbetare att bedriva ett tidskr�vande kommunalpolitiskt arbete v�sentligt annorlunda �n f�r m�nga f�retr�dare f�r borgerliga partier.[3] De senare har ofta helt andra m�jligheter att kombinera de politiska uppdragen med sina civila anst�llningar. De har en friare st�llning p� sina arbetsplatser, och deras erfarenheter och arbetsuppgifter som disponenter, ingenj�rer, kamrerare, handlande eller l�rare, f�r att ta n�gra av de vanligaste yrkesbeteckningarna p� en borgerlig fullm�ktigelista, l�g ofta n�rmre de fr�gor som fanns uppf�rda p� en kommunal f�redragningslista.
Dessutom kunde de borgerliga partierna vid denna tid i betydande utstr�ckning r�kna med politisk sympati, eller mer aktivt st�d, fr�n det v�xande skiktet kommunala �mbetsm�n inom stadsf�rvaltningen. Att g� direkt fr�n ett tungt arbetspass vid en massafabrik eller maskinverkstad till l�nga kommunala sammantr�den var s�kert m�nga g�nger tungt � om man �ver huvud taget kom ifr�n. �Ute p� skift� var en vanlig fr�nvaroorsak.
Detta reste inom socialdemokratin tidigt fr�gan om den ekonomiska ers�ttningen f�r det kommunalpolitiska arbetet. L�nge var det enbart ordf�randen i kommunaln�mnden som kunde f� arvode f�r sitt arbete, ofta var det inte ens m�jligt att f� ers�ttning f�r f�rlorad arbetsf�rtj�nst.
M�nga arbetarkommuner valde att ur egen kassa ers�tta f�rtroendevalda som fick vidk�nnas f�rluster f�r sitt kommunalpolitiska arbete, en m�nga g�nger dryg utgift. Kravet p� arvoden och reseers�ttningar framst�lldes d�rf�r ofta tidigt av socialdemokrater i fullm�ktigef�rsamlingar. Uppdraget blir f�r betungande f�r kroppsarbetare annars, var motivet till en socialdemokratisk motion om f�rdubbling av arvodet f�r ledam�ter i taxeringsn�mnden. Fr�n 1923 ut�kades m�jligheterna till arvoden och andra ers�ttningar, �ven om huvudregeln fortfarande var att de kommunala uppdragen skulle vara oavl�nade.
Men f�r arbetarr�relsen st�lldes ocks� fr�gan om en professionalisering av det kommunalpolitiska arbetet i meningen att skapa m�jligheter f�r ledande socialdemokrater att p� hel- eller deltid f� �gna sig �t kommunal-politiska fr�gor. F�rutom de stockholmska borgarr�den saknades l�nge, �tminstone formellt, den typ av politiskt tillsatta tj�nster som idag g�r under beteckningen kommunalr�d. Vilka m�jligheter fanns det d�?
Ett s�tt var att i f�rsta hand engagera s�dana personer som redan var anst�llda som funktion�rer inom arbetarr�relsen, och som ofta var politiker p� heltid. Detta f�ll sig desto mer naturligt, d� dessa personer ju i regel f�tt sina poster just utifr�n en f�rtroendest�llning som lokala eller centrala ledare. Det �r f� socialdemokratiska tidningsredakt�rer som saknar kommunalpolitiska uppdrag, och �ven t ex konsum- och folkets husf�rest�ndarna finns ofta med i de kommunala f�rsamlingarna. Hit h�r naturligtvis ocks� riksdagsm�nnen. N�ra dessa anst�llningar l�g uppdrag som funktion�rer i f�rs�kringskassor eller arbetsf�rmedlingar.
Ett annat s�tt var att v�lja f�retr�dare med en annan social f�rankring. Detta var inte helt okomplicerat, partiets bas var ju p�tagligt prolet�r, och m�nga s�dana yrkesgrupper s�gs med misstro. F�r socialdemokratin vid denna tid var det i huvudsak l�rare som stod till f�rfogande, och l�rargruppen �r uppenbarligen �verrepresenterad bland de f�rtroendevalda i lokalt ledande st�llning.
�tskilliga socialdemokratiska kommunalpolitiker hade egna sm� aff�rer som gav en viss f�rs�rjning parallellt med det politiska arbetet. Enligt uppgift var de ofta betydligt mindre framg�ngsrika som aff�rsm�n. Det var inte heller ovanligt att socialdemokratiska kommunalpolitiker var arbetare som startat egna f�retag inom sin egen bransch.
N�r det g�llde m�jligheterna att anst�lla socialdemokrater f�r kommunalpolitiskt arbete var d�remot de formella m�jligheterna begr�nsade. Ovan har visats att i realiteten hade redan innan det demokratiska genombrottet ett hundratal kommuner engagerat kommunaln�mndsordf�randen p� hel- eller deltid. N�r socialdemokraternas inflytande �kade togs med tiden en hel del av dessa poster �ver av socialdemokrater.
De f�rsta erfarenheterna av kommunalt administrativ anst�llning fick annars ledande socialdemokrater under f�rsta v�rldskrigets kristidsf�rvaltningar. Kristids- och livsmedelsn�mnderna anst�llde ofta en verkst�llande ledamot f�r det dagliga arbetet, och p� m�nga h�ll blev denne en socialdemokrat. P� samma s�tt var under 20- och 30-talet den lokala arbetsl�shetskommitt�ns verkst�llande ledamot ofta socialdemokrat.
I landskommunerna kom i �tskilliga fall en ledande socialdemokrat, m�nga g�nger just n�mndordf�randen, att engageras p� heltid som kommunens tj�nsteman, n�r kommunalkamrerarebefattningarna inr�ttades i �kande takt. En socialdemokrat, som 1924 tagit �ver posten som i praktiken heltidsanst�lld kommunaln�mndsordf�rande, sammanf�rde 1930 denna med ordf�randeskapen i fattigv�rdsstyrelse, barnav�rdsn�mnd och n�gra �r senare �ven h�lsov�rdsn�mnd, till en nyinr�ttad befattning som efter n�gra �r kom att ben�mnas kommunaldirekt�r.
I st�derna b�rjade ledande socialdemokratiska politiker att utses till liknande poster, som stadsombudsm�n eller dr�tseldirekt�rer. En s�rskild m�jlighet gavs fr�n 1930-talet i st�der utan magistrat att utse kommunalborgm�stare, som inte n�dv�ndigtvis beh�vde vara jurist. P� flera h�ll uts�gs en ledande socialdemokratisk kommunpolitiker till uppdraget. N�r denna post 1934 inr�ttades i N�ssj� uts�gs lokeldaren August Johansson i konkurrens med �tta juridiskt skolade meds�kande.
Socialdemokratiska politiker kunde ocks� anst�llas inom den kommunala socialv�rden som t ex sysslom�n, ibland kombinerat med ordf�randeskapet i fattigv�rdsstyrelsen. Naturligtvis ans�gs detta som en viktig del av kommunernas demokratisering: arbetarna tog ifr�n borgarna allt fler av de poster dessa tidigare haft monopol p�.
Kommuner tillsatte �ven ett antal andra kommunala befattningar som inte direkt var kopplade till politiska uppdrag, men som �nd� kunde ha partipolitiskt intresse, t ex f�r att de kunde vara en b�ttre anst�llning f�r kommunalpolitiska aktiva arbetare �n industrijobb. Tills�ttningen av dessa tj�nster kunde d�rf�r politiseras av denna anledning � men naturligtvis �ven av andra sk�l: att det kunde anses ligga i arbetarr�relsens intresse att uppdraget innehades av en person med sympati f�r arbetarnas sak, eller att partiet kunde ha intresse av att gynna partiets sympatis�rer p� detta s�tt. Exempel p� s�dana tj�nster som uts�gs av kommunala organ vid denna tid �r, utanf�r den sociala sektorn, fj�rdingsm�n, h�lsov�rdsinspekt�rer, l�rare och pr�ster.
Valen av fj�rdingsm�n kom p� m�nga h�ll att tidigt politiseras. S� uttalade sig en arbetarkommun 1929 f�r tv� f�reslagna kandidater som fj�rdingsm�n under motiveringen att �dessa... �ro intresserade partiv�nner, och n�r det s�ledes ligger i arbetarkommunens intresse att de blir valda�. Till en del var valen knutna till fr�gan om polisv�sendets demokratisering, en viktig fr�ga f�r den unga arbetarr�relsen. Det h�nde t o m att arbetare som avskedats f�r sin politiska eller fackliga aktivitet ist�llet valdes till fj�rdingsman. Fr�gan blev desto mer k�nslig d� landsfiskalen hade r�tt att �verklaga besluten till l�nsstyrelsen om han ans�g den valde ol�mplig, vilket ocks� gjordes.
Men fj�rdingsmannatj�nsten var ocks� ett s�tt att ordna en anst�llning �t kommunalpolitiskt tyngda socialdemokrater. N�r Gudmundr� valde tre fj�rdingsm�n 1926 var samtliga socialdemokratiska fullm�ktigeledam�ter med m�nga uppdrag, en av dem dessutom folkets parkf�rest�ndare och en annan kombinerade under l�ng tid fj�rdingsmannauppdraget med den i kommunen centrala posten som verkst�llande ledamot i Arbetsl�shetskommitt�n.
L�rartills�ttningarna var en annan fr�ga som arbetarkommunerna tidigt uppm�rksammade, bland annat genom att mobilisera till de st�mmor d�r valen skedde. Till en del berodde det s�kert p� den olust m�nga socialdemokrater k�nde inf�r att l�ta sina barn fostras av personer med borgerliga v�rderingar.
� Varf�r g�r det inte att hitta en socialdemokratiskt t�nkande skoll�rare, utbrast en ledande kommunpolitiker i K�ping besviket n�r ledam�terna i folkskolestyrelsen inf�r arbetarkommunen rapporterade om sin verksamhet. M�nga h�ll med och en ledamot f�rs�krade att de hade �gonen �ppna f�r saken. Det var ocks� vanligt att socialdemokratiska l�rare fick framskjutna kommunalpolitiska uppdrag.
�ven pr�stvalen �gnades tidigt intresse. Arbetarkommuner tog, b�de vid pr�st- och l�rarval, kontakt med sina partikamrater p� de orter de s�kande kom ifr�n, f�r att kolla referenser och eventuella partisympatier, drev kampanjer f�r egna kandidater och f�rs�kte �ven f� n�gon socialdemokratisk pr�st att st�lla upp som fj�rde provpredikant. Vid anst�llande av kommunalarbetare, skolvaktm�stare osv kunde partitaktiska h�nsyn ocks� g�ra sig g�llande.
Som en intressant parallell kan n�mnas hur �ven de norska socialdemokraterna var mycket m�na om att tills�tta olika lokala offentliga tj�nster. Under 1930-talet diskuterades till och med att skriva in i partiprogrammet att p�litliga partikamrater borde s�ttas in i offentliga nyckelst�llningar. Det avslogs, bland annat med Tryggve Lies argument att alla var �verens om realiteter, men att det skulle g�ra obotlig skada om det kom i tryck. Det kan naturligtvis h�vdas att detta fenomen skulle kunna vara en variant av det i Sydeuropa och USA utbredda klientsystemet. Mer fruktbart �r nog att ist�llet koppla det till skapandet av en materiell bas f�r arbetarnas deltagande i det dagliga politiska arbetet.
Vilka var det d� som f�retr�dde socialdemokraterna i de kommunala f�rsamlingarna? En sammanst�llning av det 40-tal personer som valdes in i stadsfullm�ktige i K�ping fram till 1938 illustrerar entydigt detta. Med mycket f� undantag var samtliga valda arbetare. Tv� konstaterande kan g�ras vad g�ller deras karri�rv�gar. F�r det f�rsta kom m�nga fr�n aktiva uppdrag inom arbetarkommunen, bort�t h�lften av de valda hade suttit i kommunstyrelsen under �ren kring sina inval i fullm�ktige. F�r det andra var uppenbarligen fackliga uppdrag en viktig merit f�r kommunalpolitiska uppdrag. Samtliga nyvalda mellan 1920 och 1938 tillh�rde LO-f�rbund, de flesta, gjutarna, filarna, svarvarna och s� vidare var anst�llda p� K�pings mekaniska verkstad.
Med f� undantag har de 14 m�nnen (ingen kvinna valdes in under den aktuella perioden) ocks� uppdrag som ombud eller styrelseledam�ter inom den lokala fackliga centralorganisationen, vilket i sin tur betyder att de intar framtr�dande platser inom sina resp fackliga avdelningar. De f� som saknar denna plattform blir kortlivade i fullm�ktige, och f�r heller inga andra uppdrag att tala om. Liknande sammanst�llningar f�r de �vriga kommunerna ger en liknande bild.
Om man emellertid tittar p� den kommunalpolitiska eliten blir bilden delvis annorlunda. De tv� mest inflytelserika och prestigefyllda kommunala instanserna att tillh�ra var dr�tselkammaren, som var stadens ekonomiska ledning, och fullm�ktiges beredningsutskott, d�r stadens ledande kommunalpolitiker f�rberedde stadsfullm�ktiges sammantr�den. Fram till 1939 fanns det 13 socialdemokrater som satt i n�got av dessa organ f�r minst en valperiod, allts� fyra �r.
Men �ven i detta urval �r det m�jligt att urskilja tv� grupper, en som har presidieposter i n�mnderna, och �tskilliga andra uppdrag, en annan som har en mindre framskjuten st�llning. �ver huvud taget visar sammanst�llningen p� en p�taglig ansamling av uppdrag p� en mindre grupps h�nder. Gruppen har d�rf�r delats i tv�, de som under n�got �r har haft presidieuppdrag eller minst sex kommunala uppdrag (variationen �r mellan sex och tretton uppdrag), och de som har haft fem eller f�rre (tre till fyra).
Grupp 1
Filare � Riksdagsman (1921) AWP
Bleckslagare � fabrik�r (1920) NPH
Grundl�ggare � hamnfogde (1923) PAK
Bokbindare � fabrik�r (1916) AK
? � F�rman � verkm�stare HP
Gjutare � hamnfogde (1937) CM
Grupp 2
J�rnsvarvare KJ
Filare � hamnarbetare OW
Filare DW
Kommunalarbetare � kranmaskinist � kranf�rman KGK
Typograf � (kommunalr�d) KEW
Filare TL
Typograf (kommunal bussdirekt�r 1941 � heltidsanst DK-ordf) �PJ
I grupp 1 finns sex personer, som kan s�gas utg�ra den socialdemokratiska kommunala eliten i K�ping under mellankrigstiden. Samtliga �r ursprungligen arbetare, men byter under perioden social st�llning. Tv� blir egna f�retagare inom sitt eget yrke, en blir riksdagsman och tre f�r nya anst�llningar av kommunal karakt�r tv� blev efter varandra hamnfogdar och den tredje verkm�stare vid den kommun�gda j�rnv�gen.
I den andra gruppen p� sju personer beh�ller tre sin st�llning som arbetare, �ven om en byter fr�n industrijobb till kommunalanst�lld hamnarbetare och en fj�rde avancerar till kranf�rman vid samma hamn. Av de tre sista p� listan, som knappt hinner g�ra sin debut under den unders�kta tiden, flyttar en och de tv� andra blir under efterkrigstiden heltidsanst�llda politiker (heltidsanst�lld DK-ordf�rande resp kommunalr�d).
Intressant �r att mer �n h�lften av samtliga i de b�gge grupperna hade kommunala anst�llningar. Det stora antalet offentligt, framf�r allt kommunalt anst�llda bland socialdemokratiska kommunpolitiker var ocks� p� denna tid ett uppm�rksammat fenomen, som dessutom kunde skapa interna mots�ttningar mellan dessa grupper och industriarbetare, som ans�g sig f� st� tillbaka.
En genomg�ng av de andra kommuner som ing�r i min unders�kning ger liknande resultat. Den kommunalpolitiska eliten i Kalmar hade f�ljande social sammans�ttning under mellankrigstiden.
J�rnarbetare � konsumf�rest�ndare � riksdagsman GU
Snickare � ombudsman (f�rs�kr.kooperation) � bagerif�rest�ndare � facklig ombudsman ATF
Mj�lnare � folkets husf�rest�ndare � riksdagsman KM
Kvarnarbetare � handlare � ekonomichef (tidn) � f�rr�dsf�rvaltare (kommun) WN
Det sociala avancemanget bland ledande kommunpolitiker �r inte unikt. En orsak �r naturligtvis att socialdemokratin vid denna tid besatt en imponerande reserv av beg�vade medlemmar som �ven utan kommunalpolitiken skulle ha gjort karri�r p� olika h�ll i samh�llet. Ett annat kan vara just att detta byte av arbete var en f�ruts�ttning f�r att kunna forts�tta bedriva omfattande kommunalpolitiskt arbete.
Sammanfattningsvis. Den samh�lleliga arbetsf�rdelningens mekanismer och de konkreta betingelserna f�r lokalt politiskt arbete fick p�tagliga konsekvenser f�r den socialdemokratiska kommunala elitens sammans�ttning. Samtidigt som partiets f�retr�dare, med undantag f�r l�rare, n�stan helt rekryterades fr�n arbetarklassen, visade det sig f�renat med stora sv�righeter att f�rena kroppsarbete med omfattande kommunala uppdrag.
De flesta ledande lokala politikerna kom att byta anst�llningar, m�nga av dem fick ist�llet kommunala anst�llningar. En liten grupp blev tidigt heltidsanst�llda kommunalpolitiker, och till dem koncentrerades en stor del av makten.
N�r det g�ller att f�rst� f�ruts�ttningarna f�r socialdemokratins lokala politiska arbete m�ste man l�gga till ytterligare ett f�rh�llande av institutionell art. N�r den kommunala demokratin inf�rdes i Sverige var det resultatet av omfattande kompromisser. Ett av h�gerns villkor f�r att acceptera demokratin var att den fullt ut skulle vara representativ. Detta innebar bland annat att i de kommunala f�rsamlingarna inf�rdes obligatorisk samlingsregering, det vill s�ga att de olika partierna finns f�retr�dda i n�mnder och styrelser i f�reh�llande till sin storlek. Detta kom att v�sentligt underl�tta kompromisser och �verenskommelser �ver klassgr�nserna. Man skulle kunna s�ga att klassamarbetet institutionaliserades i de svenska kommunerna.
Reaktionerna mot den ovan skisserade utvecklingen l�t inte v�nta p� sig. Redan tidigt riktas inom socialdemokratin kritik mot att kommunalpolitikerna fj�rmade sig fr�n medlemmarna. En st�ndigt �terkommande kritik var att de inte l�ngre deltog i kommunens medlemsm�ten. �Fr�gan om de kommunala representanternas sl�het att bes�ka kommunm�tena diskuterades, en livlig diskussion uppstod och framh�lls att det �r deras skyldighet att n�rvara � m�tena�, heter det i en betecknande protokollsnotering.
Relationerna mellan f�rtroendevalda och medlemmar kom att kompliceras i takt med att de socialdemokratiska representanterna drogs med i det kommunal-politiska beslutsfattandet i allt st�rre utstr�ckning, och fick allt fler och betydelsefulla uppdrag. Karakt�ren p� rapporterna f�r�ndrades och m�jligheten f�r arbetarkommunerna att n�jaktigt behandla alla viktiga fr�gor minskade.
En annan kritik g�llde den oj�mna f�rdelningen av de kommunala uppdragen. M�ngsyssleriet utg�r ett missf�rh�llande som b�r motarbetas, hette det i ett uttalande. Arbetarr�relsens ledande krafter har ett stort antal f�rtroendeuppdrag b�de inom organisationer och det allm�nna Denna elit inom svensk arbetarr�relse har �utf�rt ett oerh�rt omfattande och resultat-rikt arbete � kanske ofta oavl�nat � p� samh�llslivets skilda omr�den. Visst har somliga stor arbetsf�rm�ga, men m�nga hinner inte med. �Det blir allt f�r br�tt med �tskilligt. F�ljden blir slentrian, f�rsummade arbetsuppgifter och bristande initiativkraft.�
Fr�gan om kommunalpolitikernas fj�rmande fr�n arbetarklassen behandlades principiellt under en diskussion i K�ping 1930 �ver temat �B�r arbetarklassen efterstr�va st�rre kommunalt inflytande?�. Inledaren framh�ll att det fanns starka sk�l som talade mot en allt f�r kraftig kommunal integrering och pekade p� �faran av att genom det kommunala arbetet s� sm�ningom arbetarrepresentanternas klassyn s� p�verkas av kompromissandet att en avtrubbning i det socialistiska t�nkandet m�nga g�nger blir f�ljden. Arbetet i de olika n�mnderna med det m�nga g�nger, som exempel fattigv�rds- och dr�tsel�renden, p�frestande och otrevliga sysslandet och det intima samarbetet med olika partiriktningar har gjort, att man ibland tyckes ha v�xt in i det gamla samh�llet i st�llet f�r att bek�mpa det. Ans�g som sin best�mda uppfattning att genom ett f�r starkt engagerande i det kommunala arbetet och med de vissa l�ttnader som f�r arbetarklassen d�rigenom vunnits, dock arbetarr�relsen f�rlorar i sin allm�nna inst�llning till det kapitalistiska samh�llet och dess vitalitet mindre aggressivt betonat.�
Efter en del meningsutbyte kring den provokativa inledningen enade sig dock m�tet om uttalandet att �ven om �sm�rre olikheter i uppfattning gjort sig g�llande dock l�gga ned ett energiskt arbete i agitationen f�r en lycklig utg�ng av det f�rest�ende stadsfullm�ktigevalet...�.
En annan konflikt g�llde fullm�ktigeledam�ternas skyldighet att f�lja de beslut som fattades av arbetarkommunen, vilket i sin tur reste fr�gan vem som i sista hand best�mde: fullm�ktigegrupp eller arbetarkommun. S�rskilt br�nnande kunde detta problem bli vid nomineringar till kommunala uppdrag; skulle dessa ske genom arbetarkommunen eller av fullm�ktigegruppen?
Denna strid blev s� omfattande att fr�gan behandlades p� den socialdemokratiska partikongressen 1944. D�r antogs en resolution som f�rbj�d beslut d�r arbetarkommunerna kunde binda sina f�retr�dare i de kommunala f�rsamlingarna. Det skulle f�rsv�ra kompromisser med de borgerliga partierna. �Skulle systemet med bundna mandat komma till anv�ndning skulle detta betyda ett grundskott mot demokratin som s�dan...�, menade partiledningen.
Detta �r naturligtvis en okontroversiell utl�ggning av den representativa demokratins konsekvenser. Men den illustrerar ocks� tydligt varf�r arbetarr�relsens fulla deltagande i ett parlamentariskt arbete med logisk n�dv�ndighet inneb�r �en individualisering av klassrelationerna�. Beslut som fattats inom arbetarr�relsens organisationer m�ste alltid kunna ompr�vas av partiets f�retr�dare efter �verl�ggningar i de parlamentariska strukturerna, och i sista hand ska fullm�ktigegruppens ord g�lla, inte arbetarkommunens. Detta leder i sin tur till en n�dv�ndig centralisering och hierarkisering av partiets beslutsstrukturer.
F�rekomsten av en stark socialdemokratisk makt-koncentration p� lokal niv� har ofta p�pekats av forskning och i debatt.[4] Framv�xten av det skikt av ledande kommunalpolitiker som beskrivits ovan �r naturligtvis en del av detta � men inte det enda. Den �r parallell med uppkomsten av ett skikt funktion�rer som skulle kunna kallas en para-statlig byr�krati knuten till den tidiga v�lf�rdsstatens utveckling.
Den egentliga orsaken till detta �r naturligtvis den svenska v�lf�rdsstatens framv�xt, i betydande utveckling ett resultat av arbetarr�relsens kamp f�r att flytta fram sina positioner. Men en f�ljd av detta var behov av att administrera v�lf�rdsstaten.
Detta �r f�r �vrigt inte n�got speciellt svenskt fenomen. Antalet funktion�rer inom sjukkassor, arbetsl�shetskassor, sociala inr�ttningar och undervisning �kade kraftigt p� m�nga h�ll. I m�nga l�nder ligger �tskilliga av dessa uppgifter ofta hos fackf�reningar, religi�sa eller sociala organisationer. I Sverige idag �r de flesta av dessa funktioner f�rstatligade eller kommunaliserade, men de var det inte alltid under mellankrigstiden. Gemensamt f�r dem �r att funktion�rerna ofta rekryterats genom arbetarr�relsen eller andra folkliga och ideella organisationer ist�llet f�r genom den statliga karri�rv�gen.[5]
Denna utveckling g�r att urskilja p� olika niv�er. P� n�gra h�ll l�g ansvaret hos frivilliga organisationer, som dock i allt st�rre utstr�ckning kom att bli beroende av statligt st�d.
Den arbetsl�shetsf�rs�kring som genomf�rdes under 1930-talet kom t ex att l�gga administrationen hos de fackliga organisationerna.' Sjukf�rs�kringen handhades �ven under mellankrigstiden av frivilliga f�rs�kringskassor, vissa med huvudsaklig f�rankring inom arbetarr�relsen, andra med r�tter inom nykterhetsr�relsen och mer liberalt inriktad sj�lvhj�lpsorganisering. Samtidigt blev det statliga inflytandet allt starkare, framf�r allt fr�n 1931, n�r staten som villkor f�r ett �kat ekonomiskt st�d kr�vde att det bara skulle f� finnas en erk�nd kassa p� varje ort.
Det innebar p� de flesta h�ll att det var de fackligt dominerade kassorna som auktoriserades, och Rafael Lindqvist har noterat den �socialdemokratisering� av sjukf�rs�kringsv�sendet som �gde rum som en f�ljd av detta, �tminstone p� lokal niv�. Det var ocks� en medveten linje fr�n den socialdemokratiska regeringen, och framf�r allt fr�n kretsen kring Gustav M�ller, att rekrytera en funktion�rsstab �vilken borde ha s� bred f�rankring i folket som m�jligt�.
Denna str�van att knyta lokalt rekryterade �gatubyr�krater� till den nyskapade v�lf�rdsf�rvaltningen �r ett b�rande tema i Bo Rothsteins studier av �den socialdemokratiska staten�. F�r att bland annat kunna g� vid sidan av den traditionella statliga byr�kratin anf�rtroddes offentliga administrativa uppgifter �t lokala, folkligt baserade, organ, menar Rothstein, som �gnar s�rskild uppm�rksamhet �t administrationen av efterkrigstidens arbetsmarknadspolitik, bland annat rekryteringen till de lokala arbetsf�rmedlingarna.
Den m�jlighet till inflytande �ver den lokala arbetsmarknadspolitiken f�r f�retr�dare f�r den lokala arbetarr�relsen som detta gav var ingen fullst�ndig nyhet. Den lokala arbetsf�rmedlingen hade l�nge tidigare varit en kommunal angel�genhet med utrymme f�r betydande inflytande f�r den lokala arbetsmarknadens parter, och den lokala administrationen av den statliga AK-politiken sk�ttes i stor utstr�ckning av arbetarr�relsens lokala f�retr�dare.
F�rutom denna administration och de rent kommunalt tillsatta posterna fanns ytterligare en grupp funktion�rer som i detta sammanhang blir intressant, de anst�llda inom arbetarr�relsen � fackliga ombudsm�n, redakt�rer, kooperat�rer, folkets husf�rest�ndare. Orsaken �r de historiskt och personellt t�ta f�rbindelser som av tradition har funnits mellan dem. De f�rra rekryteras ofta ur den senare gruppen, och de var sammanv�vda med tusen och en tr�d.
I ledande positioner i arbetarkommunen och fullm�ktigegruppen i Gudmundr� fanns t ex i slutet av 1930-talet kommunaldirekt�r Edlund, �verl�rare Berglund, fj�rdingsman och AK-expedit�r �str�m, sjukkassef�rest�ndare Bystr�m, konsumf�rest�ndare Brundin och Svanberg.
I slutet av 1950-talet ingick i den kommunalpolitiska eliten i Gudmundr�, nu Kramfors stad, den heltidsanst�llde DK-ordf�randen, tillika riksdagsmannen, HN, kommunala vattenverksmaskinisten, senare bostadsstiftelsedirekt�ren och riksdagsmannen IH, h�lsov�rdsinspekt�ren HH; samtliga med f�rflutet som industriarbetare vid n�gon av kommunens s�gverk eller massafabriker. I gruppen med betydande kommunalpolitiska uppdrag hittar man vidare konsumchefen HG, arbetsf�rmedlingsf�rest�ndaren IB och f�rs�kringskassef�rest�ndaren IJ.
Tillsammans bildar dessa grupper ett skikt vars f�ruts�ttningar f�r lokalt politiskt arbete skiljer sig fr�n merparten av arbetarr�relsens medlemmar. De har en annan plats i den sociala arbetsdelningen, och de �r f�r sin utkomst och karri�r beroende av sina anst�llningar i organisationer och i den lokala (v�lf�rds)staten.
Detta skikt kom att sv�lla efter andra v�rldskriget. Antalet tj�nster i v�lf�rdsbyr�kratin �kade drastiskt, det anst�lls i v�xande omfattning i en hastigt v�xande kommunal f�rvaltning kommunalr�d, bostadsdirekt�rer, socialarbetare, arbetsf�rmedlare och personal inom f�rs�kringskassan.
Samtidigt tillkom inom arbetarr�relsen allt fler lokala ombudsm�n och heltidsarbetande fackliga f�rtroendem�n, kooperat�rer och funktion�rer i allt fr�n ABF och BPA till PRO och Unga �rnar. Behovet av att skapa en materiell bas f�r arbetarrepresentanters politiska ingripande �r en central f�rklaring till att grunden f�r denna lokala koalition mellan arbetarr�relse och v�lf�rdsbyr�krati lades under denna period.
Gustav M�llers statssekreterare Per Nystr�m har i efterhand beskrivit denna utveckling som ett medvetet skapande av f�r v�lf�rdsstaten nya styrningsmekanismer, �d�r den representatativa demokratins partier kom att ing�... Tv� skilda styrningsmekanismer skymtar s�lunda i samh�llsutvecklingen. Den ena �r den gamla byr�kratiska linjen med hierarkiskt lydnadssystem. Det andra �r den kommunala linjen. I den bygger man p� det politiska engagemanget, p� samverkan mellan centrala och lokala instanser genom information och utbildandet av gemensamma syns�tt. Det �r denna linje som f�resv�vade v�lf�rdsstatens arkitekter och som den ville bevara genom att l�gga ansvaret tungt p� kommunerna och de lokala kassorna.�
P� detta s�tt skapades allts�, delvis medvetet, det sociala skikt som kunde leda centrala delar av efterkrigsexpansionen, den lokala, socialdemokratiskt dominerade v�lf�rdsbyr�kratin, f�r att l�na Mandels uttryck. Detta skikt kan p� s�tt och vis anses vara en stomme i vad som kommit att kallas Den svenska modellen, det �r n�ra f�rknippat med socialdemokratins glansdagar.
Men det h�r till �dets ironier � eller snarare till detta skikts dubbla karakt�r � att det idag �r samma byr�krati som g�r i br�schen f�r denna v�lf�rdsstats nedmontering. Detta �r en central f�rklaring till dagens djupa socialdemokratiska f�rtroendekris.
Kommunalpolitikerna har alltid haft en stark st�llning i det socialdemokratiska partiet, men har hittills inte n�tt den absoluta toppen. Statsministrar och partiledare har rekryterats fr�n andra grupper. Kanske ska man d�rf�r tolka valet av G�ran Persson som statsminsiterkandidat som ett desperat f�rs�k att kasta partiets sista trumfkort � kommunalpampen. �r det fler �n jag som tvivlar p� att det kommer att lyckas?
Kjell �stberg �r fil doktor vid Historiska institutionen vid Stockholms universitet och har bland annat skrivit Kommunerna och den svenska modellen som kommer ut p� Tidens f�rlag i �r.
[1] Nedanst�ende avsnitt bygger framf�r allt p� kapitel 2 och 4 i Mandels Power and Money (1992). [ Finns i svensk �vers�ttning: Makt och pengar ]
[2] Detta material �r h�mtat fr�n en unders�kning jag nyss avslutat som handlar om socialdemokrati och kommunalpolitik under mellankrigstiden. Den kommer att publiceras under titeln Kommunerna och den svenska modellen (Tiden 1995). F�r k�llh�nvisningar h�nvisas till detta arbete.
[3] J�mf�r L Sk�ld/A Halvarson, �Riksdagens sociala sammans�ttning under hundra �r�, i Samh�lle och riksdag, Stockholm 1966 s 451 f�r motsvarande f�rh�llande f�r riksdagsm�n.
[4] Se t ex den betydelse som Bo Gustafsson tillm�ter de socialdemokratiska kommunpolitikerna i Den tysta revolutionen.
Mandel; B Rothstein, �Managing the Welfare State�, i Scandinavian Political Studies vol 13 (1985).
[5] Bo Rothstein, �Politiska institutioner och arbetarklassens makt�, Arkiv 51/52 1992.