Leest u dit met een smartphone?
Met (enkele) smartphones moet u zelf uitmaken welke modus voor u geschikt is
Leest u dit met een smartphone?
Met (enkele) smartphones moet u zelf uitmaken welke modus voor u geschikt is
In tegenstelling tot de politieke leiders in moderne kapitalistische landen dragen de hoogste overheidsfunctionarissen geen specifiek politiek of partijetiket. Weliswaar zijn er in sommige landen regeringen die mensen uit eigen partij en van eigen politieke kleur in het administratieve apparaat naar voren schuiven, of hen betere promotiekansen geven dan hun collega’s, maar over het algemeen wordt de administratieve elite niet geacht uit partijmensen te bestaan. Integendeel, er wordt zelfs voortdurend beweerd, niet in de laatste plaats door de overheidsfunctionarissen zelf, dat zij politiek ‘neutraal’ zijn, en dat hun voornaamste, zo niet enige streven is, om onder leiding van hun politieke chefs de belangen van de staat te behartigen.
In het voorafgaande heb ik al gesteld dat de opvatting dat hogere ambtenaren slechts uitvoerders zijn van een beleid waarop zij weinig of geen invloed hebben, nauwelijks realistisch is. Dat hoeft echter nog niet in te houden dat ‘bureaucraten’ noodzakelijkerwijze uit ‘zucht naar macht’ handelen, dat zij ‘het land besturen’, en dat ministers alleen maar een nuttige façade vormen voor de heerschappij van de bureaucratie. Een dergelijk beeld komt evenmin met de realiteit overeen. De werkelijkheid ligt ergens tussen deze twee opvattingen in: over het algemeen kan er worden aangenomen dat hoge ambtenaren en andere overheidsdienaren een belangrijk aandeel hebben in de besluitvorming van de regering en daarmee een belangrijk element vormen in de configuratie van de politieke macht in hun land.
Er wordt vaak gesteld dat deze macht op ‘neutrale wijze’ wordt uitgeoefend, dergelijke opvattingen zijn echter uiterst misleidend; en zelfs absurd, zoals na enige nadere beschouwing zal blijken: het is uiterst onwaarschijnlijk dat mensen die zeer nauw betrokken zijn bij staatszaken, en een belangrijke rol spelen bij de uitvoering en de vorming van het overheidsbeleid, vrij zouden zijn van bepaalde ideologische uitgangspunten, hoe weinig zij zich daar ook van bewust mogen zijn; het is onvermijdelijk dat deze uitgangspunten van invloed zijn op het karakter en de oriëntatie van de adviezen die zij geven, en de manier waarop zij hun administratieve taak benaderen.[1]
Er kan evenmin veel twijfel bestaan over de vraag waar deze ideologische uitgangspunten liggen: topambtenaren spelen in hoog ontwikkelde kapitalistische landen over het algemeen een conservatieve rol, zij accentueren de reeds sterk ontwikkelde conservatieve neigingen van rechtse regeringen en oefenen een remmende functie uit bij kabinetten van een minder uitgesproken conservatieve signatuur. In elk kapitalistisch land hebben overheidsfunctionarissen van tijd tot tijd een belangrijke rol gespeeld bij het doorvoeren van hervormingen op maatschappelijk, economisch, administratief en militair gebied. Maar over het algemeen zijn dergelijke gevallen eerder uitzondering dan regel, en deze hervormingsgezindheid is altijd uitstekend te combineren geweest met het streven de bestaande maatschappelijke orde zoveel mogelijk te versterken.
Gezien hun ideologische uitgangspunten is er uiteraard geen enkele reden waarom topambtenaren niet min of meer neutraal zouden staan tegenover de verschillende conservatieve partijen en groeperingen die elkaar in de regering opvolgen, en er is evenmin reden waarom zij regeringen binnen dit smalle politieke spectrum niet allemaal even loyaal zullen dienen.
Deze ‘neutraliteit’ hoeft ook niet te worden verbroken wanneer dit spectrum enigszins wordt verbreed, en er een sociaaldemocratische regering in functie treedt. Zoals in het voorafgaande al is betoogd, hebben sociaaldemocratische regeringen nooit geprobeerd een beleid te voeren dat systematisch tegen de gevestigde belangen in ging, en daarmee voor conservatieve belangen onaanvaardbaar was. Daarom zijn de overheidsfunctionarissen die met een dergelijke regering geconfronteerd werden, ook nooit voor de keus gesteld of zij ‘het nationaal belang’, zoals zij dat zagen, of de regering van dat moment moesten dienen.
Dit is, het zij terloops gezegd, ook de reden waarom de loftuitingen die sociaaldemocratische ministers aan de loyaliteit, toewijding en ijver van ‘hun’ ambtenaren wijden, nogal naïef, en zelfs enigszins aandoenlijk aandoen. Want deze zo hooggeprezen loyaliteit komt niet zozeer voort uit de enorme soepelheid die ambtenaren op politiek en ideologisch gebied aan de dag leggen, maar veeleer uit de enorme soepelheid waarmee sociaaldemocratische leiders zich aan conservatieve doeleinden weten aan te passen.
Er kan met enig recht worden betoogd dat het nog een open vraag is welke rol hogere overheidsfunctionarissen willen of kunnen spelen wanneer er een regering aan de macht komt die revolutionaire veranderingen zou voorstaan, omdat een dergelijk scenario in hoog ontwikkelde kapitalistische landen nog nooit aan de orde is geweest. In ieder geval zou een revolutionaire regering waarschijnlijk verreikende wijzigingen in het administratief apparaat willen aanbrengen, om er mensen in op te nemen waarvan de steun en toewijding boven iedere twijfel verheven zou zijn. De vastberadenheid waarmee een dergelijke regering belangrijke administratieve veranderingen zou doorvoeren zou zelfs een belangrijk criterium voor de ernst van haar voornemens zijn, omdat het nieuwe regime anders een ambtenarenapparaat zou erven dat er waarschijnlijk voornamelijk, zo niet uitsluitend op uit zou zijn de door de regering aangerichte ‘schade’ zoveel mogelijk te beperken en dat zijn uiterste best zou doen administratieve barrières op te werpen tegen een beleid dat naar de stellige overtuiging van de meeste ambtenaren schadelijk zou zijn voor ‘het nationaal belang’. Of dit de ‘administratieve sabotage’ zou zijn waarvoor links zo vaak heeft gewaarschuwd, is een kwestie van definitie. Het voornaamste punt is echter dat revolutionaire regeringen, variërend naar plaats en omstandigheden, niet of nauwelijks kunnen rekenen op de ‘neutraliteit’ waarop de administratieve elites zich zo vaak beroemen, laat staan op de geestdriftige en loyale steun die zij voor de realisering van hun plannen nodig zouden hebben.
Maar ook andere regeringen kunnen van de kant van het ambtenarenapparaat moeilijkheden verwachten. Waarschijnlijk zal elke regering met radicale plannen stuiten op weinig enthousiaste, zo niet vijandige ambtelijke adviseurs. Krachtige en resolute politieke leiders zijn misschien best in staat om deze obstakels met hulp van hun collega’s te omzeilen. Maar dat wil niet zeggen dat er geen obstakels bestaan, niet in de laatste plaats, omdat ‘specialisten aan de top van gevestigde ambtelijke diensten over bijna ongelimiteerde hoeveelheden van de enorme macht beschikken, die er uit bestaat alleen maar stil te zitten’, zoals Neustadt over de Verenigde Staten heeft opgemerkt.[2] C.H. Sisson schrijft in zijn boek over de Engelse ambtenaar The Spirit of Administration dat de topambtenaar ‘evenals de Kroon de taak heeft continuïteit te bewerkstelligen’, en dat ‘zijn beroep hem verplicht de continuïteit van het koninkrijk boven partijsuccessen te stellen’. Dit is een eigenaardige opvatting, omdat het zou betekenen dat een topambtenaar de ‘neutraliteit’, die volgens Sisson zijn voornaamste kenmerk is, geheel zou moeten opgeven, en een zeer on-neutrale houding zou moeten innemen, tegenover een politiek, die in zijn ogen ‘de continuïteit van het koninkrijk’ zou bevorderen, of tegenover vernieuwingen die volgens zijn mening deze continuïteit in gevaar zouden brengen. In het laatste geval is het heel goed mogelijk dat een ambtenaar voor zijn politieke chefs zwicht, en deelneemt aan de uitvoering van een beleid dat in zijn ogen verkeerd is. Maar hij zal dat bijna onvermijdelijk op een wijze doen waarop ‘de schade zoveel mogelijk beperkt blijft’. Dit vergroot de kans dat een radicale vernieuwing succes heeft, natuurlijk niet. Kortom, hogere overheidsfunctionarissen vertegenwoordigen binnen het staatssysteem de stem die tot voorzichtigheid en matiging maant; ‘Pas trop de zèle’ is hun motto, tenminste wanneer het om radicale hervormingen gaat. Hogere ambtenaren zijn meestal voorstanders van de status quo, van conservatieve precedenten, van de geheiligde sleur, mede doordat zij over het algemeen niet bloot staan aan de pressie van de basis, waaraan politici aandacht moeten schenken om een zo hoog mogelijk stemmenaantal te kunnen veroveren. Men kan van mening verschillen over de vraag of ambtenaren hiermee een positieve of een negatieve functie vervullen. Maar het is in ieder geval zeker dat het niet te verenigen valt met de ‘neutraliteit’ die in hoog ontwikkelde kapitalistische landen meestal aan de overheidsapparaten wordt toegeschreven.
Het conservatisme van hogere overheidsfunctionarissen in moderne kapitalistische landen moet niet in algemene, maar in specifieke termen gezien worden: met andere woorden, het staat in verband met de klassenverhoudingen en klassenhiërarchieën in deze landen, en is er niet alleen op gericht een maatschappelijke orde te verdedigen, maar de maatschappelijke orde die kapitalistische maatschappijen kenmerkt. Topambtenaren, hoge militairen, en dergelijken zijn dus niet conservatief in abstracto, maar zij zijn conservatief in die zin dat zij binnen de hen toegewezen speelruimte, bewust of onbewust, bondgenoten zijn van de gevestigde economische en maatschappelijke elites.
Hier zijn verschillende redenen voor. De meest voor de hand liggende, die in het voorafgaande al is aangestipt, is dat hogere overheidsfunctionarissen qua maatschappelijke achtergrond, opleiding en klassepositie deel uitmaken van een specifiek milieu, waarvan de ideeën, vooroordelen en filosofie, die zij in de meeste gevallen overnemen, hun opvatting van het ‘nationaal belang’ beïnvloeden, zo niet bepalen.
Maar dit is lang niet alles. Er wordt vaak over het hoofd gezien dat de ideologische ‘betrouwbaarheid’ van topfunctionarissen in moderne kapitalistische landen niet meer aan het toeval wordt overgelaten. Maatschappelijke achtergrond of lidmaatschap van een kerkgenootschap zijn tegenwoordig niet meer de belangrijkste criteria voor rekrutering en promotie, en overheidsfunctionarissen hoeven ook geen specifieke politieke doctrine of ideologie meer aan te hangen.[3] Maar er wordt wél verwacht dat hun opvattingen zich binnen een spectrum bewegen waarvan sterk conservatisme het ene, en zwak ‘reformisme’ het andere uiteinde vormt. Overschrijdt een ambtenaar of militair de grenzen van dit spectrum, dan loopt hij ernstig gevaar zijn carrière te zien mislukken of in het geheel geen carrière te maken. In sommige landen kan hij daar zelfs zeker van zijn.
In elk kapitalistisch land worden leden en toekomstige leden van de overheidsdienst onderworpen aan screeningprocedures en antecedentenonderzoeken, die qua omvang per land nogal verschillen (de Verenigde Staten gaan ver aan kop), maar overal een vertrouwd en permanent bijverschijnsel van het ambtelijk leven zijn.[4] De officiële motivering voor dergelijke procedures is dat zij bedoeld zijn om eventuele ‘veiligheidsrisico’s’, vooral op belangrijke en ‘delicate’ posten te vermijden. Maar de opvatting van wat een ‘veiligheidsrisico’ precies is, is uiterst rekbaar, en iedereen die ideeën en meningen heeft die buiten het kader van de door de conservatieve communis opinio vastgestelde ‘betrouwbaarheid’ vallen, kan geacht worden eronder te vallen.[5] Bovendien weten ambtenaren wat er op politiek en ideologisch gebied verwacht, ja vereist wordt, en in de meeste gevallen is dat voldoende om eventuele dissidente neigingen de kop in te drukken.
Maar misschien is er een derde factor die er nog sterker dan de twee bovengenoemde toe bijdraagt dat de conservatieve wereldbeschouwing van de hogere overheidsfunctionarissen versterkt wordt en zich concretiseert in een bondgenootschap met de kapitalistische wereld: de steeds nauwer wordende banden tussen overheid en bedrijfsleven.
Om te beginnen leidt de toenemende overheidsinterventie in het economisch leven tot een voortdurende confrontatie van zakenmensen en ambtenaren, niet als antagonisten, zelfs niet als vertegenwoordigers van verschillende en uiteenlopende belangen, maar als partners in dienst van het ‘nationaal belang’, dat volgens overheidsfunctionarissen, evenals politici, in verreweg de meeste gevallen geacht wordt samen te gaan met de belangen op langere termijn van het particulier initiatief.
Verder worden overheidsdienst en bedrijfsleven tegenwoordig steeds nauwer met elkaar verbonden doordat hun personeel onderling praktisch uitwisselbaar is. Zoals wij al gezien hebben vinden steeds meer zakenlieden de weg naar een of ander deel van het staatssysteem, zowel op politiek als administratief niveau. Het aantal ambtenaren en andere overheidsfunctionarissen dat naar de zakenwereld overgaat is echter nog veel groter. Al in 1946 schreef P. Dieterlen in Au Delà du Capitalisme dat ‘de overheidsdienst voor de elites die zitting hebben in de grands corps van de staat, tegenwoordig alleen maar een wachtkamer voor een functie in het bedrijfsleven is’. Deze ontwikkeling is sinds die tijd voortdurend sterker geworden. G.M. Sauvage schrijft in een artikel, gepubliceerd in het door Cheit geredigeerde The Business Establishment: ‘Al vele jarenlang leveren de Inspectie van Financiën, de Conseil d’Etat ... de Préfets en Sous-Préfets die in Frankrijk aan het hoofd staan van de regionale en lokale administratie, de belangrijke Franse industrieën een toenemend aantal directieleden, directeuren en onderdirecteuren.’ Sauvage acht het zelfs waarschijnlijk dat er ‘een oligarchie van managers of technocraten’ wordt gevormd ‘die werkzaam zijn in het bedrijfsleven, de publieke sector en de overheid’. Dit geldt niet alleen voor Frankrijk, maar voor elk hoog ontwikkeld kapitalistisch land.
Deze uitwisseling tussen overheidsinstanties en bedrijfsleven vindt vooral plaats bij een nieuwe categorie ‘technocraten’ die voort is gekomen uit de economische interventiepolitiek van de ‘neokapitalistische’ staat, en die over een niet onaanzienlijke invloed beschikt in een groot aantal departementen, planbureaus, financiële en kredietinstellingen, genationaliseerde industrieën en openbare diensten; en het vindt eveneens plaats bij een nog jongere categorie internationale ‘technocraten’, die lid zijn van de supranationale instellingen die ontstaan zijn als gevolg van de internationalisering van het moderne kapitalisme.
Deze categorieën maken zowel deel uit van de overheid als van de zakenwereld, en bewegen zich met het grootste gemak van de ene instantie naar de andere, vooral omdat de grenzen ertussen steeds meer vervagen. J. Billy schrijft over de situatie in Frankrijk: ‘Niet zelden ziet men dat managers uit de publieke of genationaliseerde sector functies bekleden in de directie van gemengde bedrijven en instellingen; Inspecteurs de Finance worden eveneens vaak gedetacheerd in bestuursfuncties van particuliere firma’s, banken of genationaliseerde bedrijven. Aan de andere kant betrekt men de managers uit de privésector steeds meer bij de bepaling van het economisch beleid van de overheid.’[6]
Een fraai voorbeeld van de moeite die technocraten hebben om onderscheid te maken tussen de belangen van de ‘particuliere’ en de publieke sector, is de volgende uitspraak van een van de grands commis, de directeur van Electricité de France, die president-directeur werd van Schneider, een van de grootste industriële complexen van Frankrijk: ‘Wat mij het meest treft is dat deze rol niet veel verschilt in de overheids-, de semioverheids- en de privésector ... de rol van directeur komt in deze drie sectoren ongeveer overeen. En dat is niet zo vreemd, omdat het privébelang op een zeker niveau in de directie versmelt met het algemeen belang, of in ieder geval een vorm wordt van algemeen belang, of anders gezegd: het algemeen belang wordt in zekere mate privébelang.’[7]
Andere technocraten hebben echter minder moeite om een zeer vastomlijnd ideologisch standpunt te bepalen. Zo constateert Lalumière op grond van een analyse van publicaties en uitspraken van Inspecteurs des Finances, dat deze zeer uitgesproken voorstanders zijn van overheidsinterventie in het economisch leven, maar hij komt eveneens tot de conclusie dat ‘... geen van de door ons geanalyseerde auteurs nationalisering van de productiemiddelen bepleit. L’Inspection is geen groep beroepsrevolutionairen die binnen het staatssysteem aan de opbouw van een socialistisch stelsel werken ... De Inspecteurs blijven aan het kapitalistisch systeem verbonden. Zij zijn vertegenwoordigers van een kapitalistische staat. Deze moeten zij dienen, niet omverwerpen.’
Jean Meynaud schrijft in La Technocratie, zijn boek over de Franse technocraten, over dit punt: ‘Een van de bekendste claims van de technocraten is dat zij problemen behandelen zonder ideologische argumenten daarbij een rol te laten spelen; dit betekent echter niets, alleen maar dat zij de heersende ideologie, en daarmee de krachtsverhoudingen die erdoor uitgedrukt of gerechtvaardigd worden, aanvaarden.’
Over de Franse planning schrijft Meynaud in hetzelfde boek: ‘... In het begin zou men nog van mening kunnen zijn dat het Plan een systeem was, waarmee de economische efficiëntie en de kwaliteit van het regime verbeterd zouden kunnen worden. De praktijk heeft echter aangetoond dat planning alleen maar een middel is om het kapitalisme te consolideren, terwijl de planners in het Commisariat geen gelegenheid voorbij laten gaan om de verdiensten van het particulier initiatief en het vrije ondernemerschap op te hemelen.’
Deze conclusies zijn op technocraten in elk kapitalistisch land van toepassing. En hetzelfde geldt voor de onafhankelijke regulatory agencies in de Verenigde Staten, die door Kariel in The Decline of American Pluralism beschreven worden als ‘geen vijandelijke organismes in een strijd om het bestaan, maar eerder een functioneel onderdeel van een zichzelf in stand houdend industrieel systeem. Elk complementair deel van dit onderdeel leert hoe het aan de behoeften van het systeem kan beantwoorden. In dit licht bezien, wordt een agency niet bezet en onderworpen, maar geïntegreerd; het past zich aan een systeem aan en draagt ertoe bij de status te handhaven.’ Deze regulatory agencies zijn misschien onafhankelijk van de politieke uitvoerende macht, maar de leden ervan zijn niet onafhankelijk van bepaalde ideologische en politieke voorkeuren, waardoor het reguleringsproces de belangen die gereguleerd worden, meer steunt dan hindert.
Bovendien moet er niet vergeten worden dat de kansen die het bedrijfsleven de leden van de administratieve elites tegenwoordig biedt, in vele gevallen van invloed zijn op het standpunt dat ambtenaren tegenover de eisen van de zakenwereld innemen. Deze kansen worden immers alleen geboden aan overheidsfunctionarissen die voldoende begrip voor de behoeften en oogmerken van het kapitalistisch ondernemerschap aan de dag leggen. Engler schrijft in The Politics of Oil: ‘Er zijn maar weinig leden van regulatory agencies die geen melding zouden kunnen maken van gesprekken over de grazige weiden die in het verschiet zouden kunnen liggen, wanneer zij zich als ambtenaar iets coöperatiever zouden opstellen.’ Dergelijk sirenegezang hoeft ambtenaren niet direct te beïnvloeden, en mogelijk blijft het in zeer vele gevallen ook achterwege. Maar dat neemt niet weg dat er vooral in een tijdperk van voortdurende inflatie, een wereld van verschil ligt tussen ex-ambtenaren die een functie in de grootindustrie hebben gekregen en ambtenaren die van hun pensioen moeten rondkomen.
Bovendien, om op het volgende hoofdstuk vooruit te lopen, ook wanneer de attracties van de zakenwereld geen uitwerking hebben, blijft er nog altijd de enorme pressie die het georganiseerde bedrijfsleven op recalcitrante of vijandige ambtenaren kan uitoefenen. Overheidsfunctionarissen die belast zijn met economische besluitvorming, interventie, en regulering kunnen zich nauwelijks veroorloven te vergeten dat opvattingen en activiteiten die als ‘anti-bedrijfsleven’ aangemerkt kunnen worden, machtige en invloedrijke mensen tegen hen in het harnas jagen, terwijl de politieke leiders van het desbetreffende land er al evenmin enthousiast over zullen zijn. Een dergelijke houding maakt een succesvolle ambtelijke carrière onmogelijk, om maar te zwijgen van een eventuele carrière in het bedrijfsleven daarna.
Er hoeft nauwelijks de nadruk op te worden gelegd dat geen van deze voordelen ook geldt voor de factor arbeid, of andere ‘belangen’ en klassen in de maatschappij. De werknemers hebben de administratieve elites maar weinig te bieden – het aantal hogere ambtenaren dat na een ambtelijke carrière in dienst van een vakbond treedt, is maar uiterst gering. De werknemers zijn evenmin in staat een pressie op de administratieve elites en de regeringen uit te oefenen, die ook maar enigszins te vergelijken is met de machtsmiddelen waarover de zakenwereld beschikt. (Zie hoofdstuk zes.) In het conflict tussen klassen en belangen dat in moderne kapitalistische landen heerst, nemen overheidsfunctionarissen geen ‘neutrale’ positie in: zij zijn, of zij zich ervan bewust zijn of niet, de bondgenoten van het kapitaal. De staatsbureaucratie in al zijn geledingen is geen onpersoonlijk, niet-ideologisch, apolitiek element in de maatschappij, dat boven alle conflicten tussen klassen, belangen en groeperingen staat. Integendeel, door de ideologische opvattingen van haar leden, die nog door persoonlijke belangen worden geaccentueerd, is deze bureaucratie een uiterst belangrijk element bij de instandhouding en verdediging van de structuur van macht en voorrechten, die aan het hoogkapitalisme inherent is. Dit geldt minstens even sterk voor de economische ‘technocraten’: ondanks al hun pretenties zijn hun activiteiten allerminst puur technisch en vrij van ideologie. Al hun werk is erop gericht om de gevestigde economische structuren te versterken, te consolideren, te rationaliseren en aan te passen aan de eisen van het moderne kapitalisme. In dit licht bezien, wordt het huidige kapitalisme door niemand zo trouw en goed gediend als door de mensen die de overheidsinterventie in het economisch leven reguleren.
In nog sterkere mate dan de leden van de administratieve elites, beschouwen hoge militairen zich als volstrekt vrij van de ideologische en politieke standpunten die andere mensen innemen. Dit beeld van toewijding aan niets anders dan het ‘nationaal belang’ en ‘militaire deugden’ – eer, moed, discipline, et cetera – heeft vooral ingang gevonden omdat militairen zich in hoog ontwikkelde kapitalistische landen over het geheel genomen, buiten ‘de politiek’ hebben gehouden, in die zin dat zij over het algemeen niet betrokken zijn geweest bij het openbare, voor ieder zichtbare gedeelte van het politieke proces in die landen.
Maar dat neemt niet weg dat de opvatting dat militairen op ideologisch gebied ‘neutraal’ zijn, aantoonbaar onjuist is, evenals de opvatting dat hun invloed op het staatsbestuur in ieder geval betrekkelijk gering is.
Het lijkt mij nauwelijks nodig om nog verder in te gaan op het feit dat hoge officieren in kapitalistische landen een uiterst conservatief en zelfs reactionair element in het staatssysteem en de maatschappij als geheel vormen, en dat zij door hun maatschappelijke achtergrond, klassepositie en professionele belangen afkerig, wantrouwend, en vaak vijandig staan tegenover het wezen en de inhoud van de ‘democratische’ politiek. Er zijn maatschappijen waarin delen van het officierenkorps uit radicale, ‘moderniserende’ motieven in beweging zijn gekomen, en waar militairen aan het hoofd hebben gestaan van bewegingen die archaïsche maatschappelijke, economische en politieke structuren omver hebben geworpen, of in ieder geval hebben hervormd. Militaire elites in hoog ontwikkelde kapitalistische landen hebben daarentegen altijd een uiterst conservatief idee van het ‘nationaal belang’ voorgestaan, dat misschien geen aanvaarding van ‘democratische’ processen uitsloot – zij het meestal met een zeker voorbehoud – maar wel altijd een onverzoenlijke afkeer van radicale ideeën, bewegingen en partijen inhield. J.F. Ambler beschrijft in zijn boek de rol van het Franse leger in de politiek, het waardestelsel van de Franse officier, en hij noemt daarbij ‘de nadruk op de rol van geweld en nationalisme, en een voorkeur voor eenheid, zelfopoffering, hiërarchie en orde boven individualisme en democratische politiek’. Dezelfde elementen duiken ook steeds weer op in de beschrijving van de ‘psyché van de militair’ in andere kapitalistische landen.
Maar evenmin als in het geval van de andere overheidsfunctionarissen, is het bij militairen voldoende om van conservatisme in abstracto te spreken. Want dit conservatisme bezit al sinds lange tijd een veel specifieker karakter, in die zin dat het een vaak expliciete aanvaarding betekent, niet van ‘bestaande instellingen’, of van ‘bepaalde waarden’, maar van een zeer concreet economisch en maatschappelijk systeem, en een daarmee corresponderende afkeer van elk eventueel alternatief voor dat systeem. In een vroegere fase van de geschiedenis van het kapitalisme hadden militaire elites de neiging met een aristocratisch dedain neer te zien op de geldhonger van de ondernemers; in die tijd bezaten militairen nog een uit prekapitalistische tijden afkomstig waardestelsel, waardoor zij vaak op gespannen voet verkeerden met de industriële, burgerlijke en a-militair georiënteerde regimes die zij moesten dienen. Alle sporen van dit waardestelsel zijn weliswaar nog niet verdwenen, maar evenals de vroegere aristocratie, hebben de militaire elites – waarvan de maatschappelijke basis hoe dan ook verbreed is, zij het in beperkte mate – zich op ideologisch en politiek gebied sinds lange tijd met hun kapitalistische regimes verzoend. Zoals Huntington in The Soldier and the State schrijft: ‘Weinig ontwikkelingen symboliseren de nieuwe status van de militairen na de oorlog op dramatischer wijze, dan de steeds nauwer wordende binding met de zakenelite van de Amerikaanse samenleving ... Officieren en zakenmensen hebben elkaar steeds meer leren waarderen. Nog nooit zijn er zoveel gepensioneerde generaals en admiralen in de directies van grote bedrijven opgenomen als tegenwoordig. Vele organisaties zijn opgericht om de kloof tussen industrieel management en militair leiderschap te overbruggen. Voor officieren is de zakenwereld het symbool van The American way of life geworden.’[8]
En al heeft deze ontwikkeling zich in andere kapitalistische landen misschien nog niet zo ver doorgezet, overal is er een nauwe relatie tussen leger en grootindustrie ontstaan, eenvoudigweg omdat de enorme militaire behoeften van de staat de banden tussen beide instanties steeds sterker maakt.[9] Vanuit dit standpunt bezien is het ‘militair-industrieel complex’ ook buiten de Verenigde Staten niet zomaar een wijze van spreken, maar een vaststaand feit, dat voortkomt uit een hechte belangengemeenschap tussen leger en bedrijfsleven.
Dat geeft echter nog geen antwoord op de vraag welke rol de militairen in het staatssysteem en de maatschappij precies spelen. Want hoewel het conservatisme van de militaire elites zonder meer als vaststaand kan worden aangenomen, moet er nog worden onderzocht hoe dit conservatisme de besluitvorming beïnvloedt, vooral ook omdat een van de kenmerken van de politieke regimes in hoog ontwikkelde kapitalistische landen is dat de militairen sterk ondergeschikt zijn aan de civiele autoriteiten. Met enkele zeer gedeeltelijke uitzonderingen, zoals het Japan van de jaren dertig, heeft het leger in moderne kapitalistische maatschappijen nooit de overhand kunnen krijgen op de over het algemeen voornamelijk uit burgers bestaande regeringen. Het leger heeft evenmin serieus geprobeerd de plaats van de burgerregering in te nemen. De dictatoriale stelsels die sommige kapitalistische landen gekend hebben, waren geen militaire dictaturen: Hitler was een ex-korporaal, en Mussolini was evenmin een militaire figuur. Beiden kwamen onder andere met steun van officieren aan de macht, maar beiden wisten hun militaire elites te onderwerpen, zoals zij noch daarvoor, noch daarna ooit onderworpen zijn geweest – hoogst waarschijnlijk hadden de Britse generaals in het Engeland van Baldwin meer invloed op de bepaling van het beleid dan hun collega’s in het Duitsland van Hitler of het Italië van Mussolini.
Het is in feite zeer opmerkelijk dat het officierenkorps in hoog ontwikkelde kapitalistische landen zelden een zelfstandige politieke rol heeft gespeeld, evenals het feit dat het zelfs nog minder vaak geprobeerd heeft via een militaire putsch of coup d’état de plaats van de burgerregering in te nemen. Het klassieke voorbeeld van deze terughoudendheid is het Duitse officierenkorps van na de militaire ineenstorting van 1918, en tijdens de daaropvolgende Weimarrepubliek, legerofficieren speelden toen een belangrijke, ja zelfs een beslissende rol in het politieke leven, maar weigerden ondanks dat voor het overgrote deel resoluut de zwakke en aarzelende regeringen af te zetten.[10] Zelfs in het Japan van het eind van de jaren dertig, zo schrijft F.C. Jones in een artikel in het door M. Howard geredigeerde Soldiers and Governments, ‘was de macht (van het leger) beperkt. Het kon het land niet direct regeren, en gaf er zelfs de voorkeur aan de traditionele Japanse methode van indirect bestuur toe te passen. Het kon echter niet buiten de politici, de diplomaten, de bureaucraten en de industriëlen.’ De recente geschiedenis van Frankrijk vormt eveneens niet meer dan een zeer gedeeltelijke en twijfelachtige uitzondering van het algemene patroon. Het Franse leger, dat toch al nooit de meest democratisch en republikeins gezinde instelling in Frankrijk was geweest, verkeerde in grote onrust door de nederlagen en vernederingen die het in Indochina en Algerije had moeten ondergaan, en waarvoor het de zwakke en aarzelende regeringen van de Vierde Republiek verantwoordelijk stelde.[11] Toch toonde het tot aan het eind van de jaren vijftig een veelbetekenend gebrek aan bereidheid zich openlijk tegenover de burgerregering te plaatsen, ondanks dat het regime steeds meer in diskrediet raakte, en een dreigende crisis in het leger te velde steeds acuter vormen aannam. De revolte die in mei 1958 in Algerije uitbarstte, was een opmerkelijk halfslachtige affaire, niet in de laatste plaats omdat de leidende officieren krampachtig probeerden hun optreden een ‘grondwettelijk’ aanzien te geven: dat de opstand het eind van de Vierde Republiek betekende was minder het gevolg van de vastberadenheid van de militairen in Algerije, dan van de zwakte en demoralisering van de politici in Parijs. En hoewel het optreden van de opstandelingen de machtsovername van de Gaulle mogelijk maakte, kwamen zij al gauw tot de conclusie dat deze niet van plan was zich voor hun oogmerken in Algerije en elders te laten gebruiken. Dit was de reden waarom enkele generaals in Algerije drie jaar later opnieuw in opstand kwamen. Dit was een authentiek voorbeeld van een militaire coup: het gemak waarmee deze neergeslagen werd, toont aan hoe moeilijk het is om dergelijke ondernemingen in moderne kapitalistische landen tot een goed einde te brengen.
De voornaamste reden hiervoor is dat een openlijke ‘onwettige’ putsch van rechts alleen succes kan hebben door de steun van een aanzienlijk deel van de lagere klassen, bij voorkeur van de arbeidersklasse, wanneer deze het vertrouwen in zijn eigen economische en politieke verdedigingsorganisaties heeft verloren. Bovendien moet deze steun geïntegreerd en gemobiliseerd worden in een partij met eigen massaorganisaties. Kortom: een rechtse machtsovername vereist zoiets als een fascistische beweging met ruime aanhang onder de bevolking. Maar de organisatie van een dergelijke beweging vereist eveneens een leiderschap – demagogisch, charismatisch, politiek bekwaam – dat hoge officieren, gezien hun hele traditie, maar zeer zelden zullen bezitten. En zelfs wanneer er een dergelijke figuur in de militaire elite gevonden zou kunnen worden, zou hij om zijn talenten te ontplooien, ontslag uit het leger moeten nemen: het is uitermate moeilijk, zo niet onmogelijk om een fascistoïde politieke beweging vanuit het leger te leiden. Dit is een van de redenen waarom hoge officieren soms een belangrijke rol hebben gespeeld als bondgenoten van rechtse contrarevolutionaire bewegingen, zoals bijvoorbeeld in Italië en Duitsland, maar dergelijke bewegingen nooit zijn begonnen of hebben geleid.
Militairen die proberen de macht te grijpen, zonder op een redelijke mate van steun uit de bevolking te kunnen rekenen, lopen groot gevaar hun pogingen te zien mislukken. Om maar één ding te noemen: het leger kan in dergelijke omstandigheden niet als een monolithisch blok worden beschouwd; rangverschillen hebben beslissende invloed op neigingen tot avonturisme; de hoogste officieren zullen over het algemeen minder last hebben van dergelijke aanvechtingen dan lagere officieren. Zoals Ambler schrijft, zijn ‘kolonels, die meer te winnen en minder te verliezen hebben, in de geschiedenis van militaire coups in westelijke en niet-westelijke landen, zeer goed vertegenwoordigd’. In ieder geval moeten alle officieren, welke rang zij ook mogen bekleden, rekening houden met het feit dat zij niet zonder meer op de automatische gehoorzaamheid van de soldaten kunnen rekenen, wanneer zij zich buiten de wet stellen. Dit was een van de factoren die de ineenstorting van de putsch van 1961 in Algerije verhaastte, en dit heeft ook bij militaire coups in andere landen vaak een belangrijke rol gespeeld, zoals bijvoorbeeld bij de Kapp-putsch van 1920 in Duitsland.
De ‘onbetrouwbaarheid’ van de lagere rangen is echter slechts een bijzondere uiting van een algemener en in laatste instantie beslissende handicap, waarop militaire putschisten in hoog ontwikkelde kapitalistische landen in verreweg de meeste gevallen zullen stuiten: de vijandschap en het potentiële verzet van de georganiseerde arbeidersbeweging. Praktisch elke burgerregering, hoe zwak zij ook mag zijn, kan, indien zij wil, met opstandige militairen afrekenen door de hulp van de arbeidersorganisaties in te roepen. Zo was zelfs Noske, onder wiens leiding de Spartakusopstand was onderdrukt en onder wiens indirecte verantwoordelijkheid Rosa Luxemburg en Karl Liebknecht waren vermoord,[12] in staat de Duitse militaire samenzweerders van 1920 te zeggen: ‘Als jullie tot het gebruik van geweld overgaan, zullen wij een algemene staking afkondigen,’ en toen de Kapp-putsch plaatsvond, riep de regering, waarin Noske minister was, inderdaad tot een algemene staking op die belangrijk tot de ontkrachting en nederlaag van de putschisten bijdroeg.[13] Alleen wanneer de arbeidersbeweging buitengewoon zwak of verlamd is, kunnen militairen die de macht willen grijpen, de vijandschap van de arbeidersorganisaties negeren of hopen te overwinnen; in alle andere gevallen is onomwonden bonapartisme in moderne kapitalistische landen een uiterst riskante onderneming. Om enige kans op slagen te hebben moet een rechtse opstand onder het moderne kapitalisme andere, ‘massalere’ vormen aannemen. Maar zoals wij hebben gezien, hebben militairen in dergelijke omstandigheden de rechtse bewegingen wel uiterst kostbare steun verleend.
De gevaren en problemen die militaire putschen in hoog ontwikkelde kapitalistische maatschappijen met zich meebrengen, vormen echter nog geen voldoende verklaring voor het feit dat zij zo zelden voorkomen. Als de omstandigheden dat vereisen, zijn mensen bereid risico’s, en zelfs zeer grote risico’s te nemen. Dat militairen in kapitalistische maatschappijen niet vaker hebben geprobeerd de burgerregering ten val te brengen moet nog andere oorzaken hebben: de belangrijkste daarvan is dat militairen evenals ambtenaren meestal te maken hebben met politici en regeringen die qua opvattingen en doeleinden niet radicaal van de officieren verschillen. Zelfs onder ‘linkse’ regeringen hebben de militairen, ondanks hun afkeer voor dergelijke politieke machthebbers, zelden aanleiding gehad zich op politiek en ideologisch gebied vervreemd te voelen. Tenslotte hebben linkse regeringen over het algemeen geen buitenlands en defensiebeleid gevoerd, dat de militairen de indruk gaf dat samenwerking met hen tot de onmogelijkheden behoorde. De Duitse militaire leiders werkten in 1918 en de jaren daarna samen met de sociaaldemocraten Ebert en Noske, omdat zij wisten dat de socialistische leiders even hoge prijs stelden op ‘maatschappelijke stabiliteit’ als zijzelf. Wanneer de nieuwe machthebbers minder ‘gematigd’ waren geweest, lijkt het niet waarschijnlijk dat de Duitse hoge officieren zich aan hun ‘traditionele non-interventie in de partijpolitiek’ zouden hebben gehouden, en hun onvermijdelijk ontslag uit de actieve dienst zonder meer zouden hebben aanvaard.
Weliswaar zijn er vele gevallen aan te wijzen waarbij het leger en de regering het over bepaalde aspecten van het beleid oneens, en zelfs volstrekt oneens zijn geweest, en waarbij de spanning die altijd in de relatie burgers-militairen is ingebouwd, een gevaarlijk niveau bereikt heeft – waarbij de militairen overigens altijd een uiterst rechtse positie hebben ingenomen. Maar omdat de regeringen in hoog ontwikkelde kapitalistische landen op politiek en ideologisch gebied altijd ‘gematigd’ zijn geweest, en voor het grootste deel van dezelfde conservatieve beginselen uit zijn gegaan als de militaire elites, konden er meestal wel compromissen gevonden worden voor de geschillen, hoe serieus deze ook geweest mogen zijn. Dit is de wezenlijke oorzaak voor de positie van ondergeschiktheid die de militairen in kapitalistische landen ten opzichte van hun burgerregeringen over het algemeen hebben aanvaard.
‘Positie van ondergeschiktheid’ vormt echter een enigszins misleidende beschrijving van de rol die het leger in de huidige kapitalistische regimes speelt. Er is de laatste jaren zelfs krachtig betoogd, met name in The Power Elite van Wright Mills, dat de voortdurende militarisering van het leven, en de buitengewoon snelle groei van de ‘militaire sector’ althans in de Verenigde Staten, een situatie heeft geschapen waarin het leger een machtspositie inneemt die op gelijke hoogte staat met die van de burgerregering en het bedrijfsleven.
Dit lijkt enigszins overdreven. Er is geen steekhoudend bewijs dat de militairen in de Verenigde Staten of in welk ander kapitalistisch land ook, een zelfstandige en aan de regering gelijkwaardige positie in het politieke besluitvormingsproces innemen – zeker niet in landen als Frankrijk, Engeland, Duitsland en Japan. De situatie in de Verenigde Staten kan inderdaad aanleiding zijn tot enige twijfels, maar ook daar is nog allerminst gebleken dat de militaire elite, hoewel deze de beschikking heeft over vrijwel onuitputtelijke militaire en economische middelen, in staat is geweest een machtspositie op te bouwen die met die van de economische elite vergelijkbaar is, en van waaruit zij tenminste op voet van gelijkheid kan omgaan met de president en de regering. Dit wordt gesymboliseerd door het feit dat het Pentagon zeven jaar lang bestuurd werd door een vroegere president-directeur van Ford, die er over het algemeen in geslaagd is de militairen tamelijk goed onder controle te houden. Bovendien moet er niet vergeten worden dat de figuren die volgens de bronnen de meeste invloed op presidenten als Kennedy en Johnson hadden, geen militairen maar burgers waren. Voor zover bekend heeft geen enkele militair een invloed op de oorlogsvoering in Vietnam gehad, die te vergelijken is met die van de voornaamste burgeradviseurs in het Witte Huis. Er schuilen zekere gevaren in een overdreven voorstelling van de rol die militairen in het regeringsoverleg in kapitalistische landen spelen, omdat het een deel van de verantwoordelijkheid voor de politieke activiteiten van de burgermachthebbers afwentelt. Misschien hebben deze inderdaad een ‘militaire definiëring van de werkelijkheid’, aanvaard, zoals Mills het noemt. Maar er is geen reden om te geloven dat deze door de militairen is opgedrongen.
Dit in aanmerking genomen, blijft het feit echter bestaan dat militaire elites in hoogkapitalistische landen inderdaad zeer veel invloed hebben op vele belangrijke aspecten van het beleid. Deze invloed beperkt zich niet alleen tot de defensiepolitiek. De vaststelling van het defensiebeleid impliceert een groot aantal beslissingen op vele andere gebieden – buitenlandse politiek, economische zaken, sociale zaken, onderwijs. Zoals Meynaud in La Technocratie schrijft: ‘Er is geen enkel financieel of economisch probleem in vredestijd dat niet op een of andere manier in verband staat met de defensiepolitiek.’[14] Bovendien beperkt deze invloed zich niet alleen tot het staatssysteem, heel het politieke leven van de samenleving is ermee gemoeid.
In het kader van dit boek is het niet van primair belang vast te stellen dat de militairen binnen het staatssysteem een aanzienlijke invloed uitoefenen. Dit kan zonder meer als vaststaand worden aangenomen, en behoeft nauwelijks verder commentaar. Belangrijker is echter het feit dat deze invloed in verreweg de meeste gevallen voor conservatieve doeleinden aangewend wordt, dat de militairen de conservatieve gezindheid van hun regeringen nog versterken, en dat zij op elk gebied waar zij hun stem kunnen laten horen, alle maatregelen die niet met hun conservatieve opvatting van ‘het nationaal belang’ overeenkomen, proberen af te remmen of te torpederen. Bovendien zijn de militaire en politie-elite, als gevolg van hun ideologische oriëntatie, altijd bereid om daadwerkelijke steun te verlenen aan een beleid dat erop gericht is ‘subversieve activiteiten’ – van links, tenminste – de kop in te drukken, en wanneer nodig, de gevestigde orde gewapenderhand te verdedigen, vooral in periodes van sociaal conflict en open klassenstrijd.[15] Zij ‘managen’ het gebruik van geweld, een prerogatief waar alleen de staat aanspraak op kan maken; en al kunnen de burgerautoriteiten misschien niet altijd op de onvoorwaardelijke loyaliteit van de gewapende macht rekenen, er is nog nooit sprake van geweest dat leger en politieleiding niet bereid zouden zijn om op te treden tegen stakende arbeiders, linkse activisten en andere elementen die de status quo in gevaar brengen.
Rechters zijn in de politieke stelsels van het Westen onafhankelijk. Maar onafhankelijk waarvan? Het antwoord dat meestal wordt gegeven is dat zij onafhankelijk zijn van de regering die op dat moment aan de macht is, en dat zij geen nadelige consequenties ondervinden wanneer zij tegen de wensen en verlangens van de regering ingaan. Hoe onvolmaakt de scheiding van machten op ander gebied ook mag zijn, zo wordt verder betoogd, op de rechterlijke macht is zij in ieder geval volledig van toepassing. Inderdaad heeft het begrip ‘onafhankelijkheid van de rechter’ in deze specifieke betekenis ontegenzeglijk grote verdiensten, en is als zodanig van groot belang in het politieke leven van de landen waarin zij werd toegepast.
De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht dient echter in veel ruimer zin onderzocht te worden, omdat er anders een aantal belangrijke aspecten van de rol van de rechters in de moderne kapitalistische maatschappij verhuld blijven.
Een van deze aspecten is dat de leden van de hooggerechtshoven, (en trouwens ook van de lagere gerechtshoven) allerminst onafhankelijk (kunnen) zijn van een groot aantal verschillende invloeden, zoals maatschappelijke achtergrond, opleiding, klassepositie en bepaalde beroepsdeformaties, die op rechters een even grote invloed hebben als op gewone stervelingen.
Wij hebben in een eerder hoofdstuk al geconstateerd dat de rechterlijke elites, evenals alle andere maatschappelijke elites, voornamelijk uit de meest bevoorrechte lagen van de samenleving afkomstig zijn, terwijl de rechters die dat niet zijn, uiteraard tegen de tijd dat zij aangesteld worden eveneens een bevoorrechte positie in de maatschappij zijn gaan innemen. Bovendien worden de conservatieve vooroordelen, die hun klassepositie in de meeste gevallen met zich mee zal brengen, nog verder versterkt door het feit dat rechters in de meeste kapitalistische landen gerekruteerd worden uit de juristen, een categorie wiens ideologische uitgangspunten traditioneel op uiterst conservatieve leest zijn geschoeid. Zoals A.V. Dicey in Law and Opinion in England during the 19th Century schrijft: ‘Rechters nemen onder juristen een leidende positie in. Zij hebben de intellectuele en morele disposities van Engelse advocaten overgenomen. Het zijn geen jonge mannen. De meesten onder hen koesteren conservatieve denkbeelden.’ Dicey schreef deze regels aan het begin van deze eeuw, maar wat dat betreft is er niets veranderd, niet in Engeland, en evenmin in andere kapitalistische landen – rechters koesteren inderdaad conservatieve denkbeelden over alle belangrijke economische, maatschappelijke en politieke problemen van hun land.
Bovendien zullen de regeringen, die in de meeste hoog ontwikkelde kapitalistische landen het benoemings- en promotiebeleid van de rechterlijke macht regelen, over het algemeen de voorkeur geven aan rechters die er dergelijke opvattingen op na houden. Hoewel de juristen op ideologisch gebied over het algemeen aan de rechterkant van het politieke spectrum gesitueerd moeten worden, zijn er radicale advocaten geweest die over alle benodigde kwaliteiten beschikten om rechter te worden – behalve een conservatieve gezindheid. Zij hebben echter zelden genade gevonden in de ogen van de instanties die over hun benoeming beschikten, hetzelfde geldt voor rechters van lagere gerechtshoven die van een hervormingsgezinde mentaliteit blijk gaven. Liberale rechters hebben af en toe de rechterlijke macht van kapitalistische landen gesierd, maar zij zijn altijd ver in de minderheid geweest. Bovendien moeten deze liberale opvattingen, hoe bewonderenswaardig zij ook zijn, niet verward worden met een afwijzing van de fundamentele economische en maatschappelijke instellingen van de kapitalistische maatschappij. Holmes, Brandeis en Cardozo waren naar Amerikaanse maatstaven gemeten grote liberale rechters. Maar alleen prehistorische reactionairen kunnen van mening zijn dat hun liberale opvattingen buiten het kader van het Amerikaanse kapitalisme vielen, en zoals de beschikbare gegevens duidelijk aantonen, zouden zij het idee dat zij aan een ander systeem de voorkeur zouden geven, eenvoudigweg bespottelijk hebben gevonden. Hetzelfde geldt voor liberale rechters in andere kapitalistische landen.
Het zal duidelijk zijn waarom de ideologische uitgangspunten van rechters zo belangrijk zijn – zij oefenen een diepgaande invloed uit op de manier waarop wordt rechtgesproken. Zoals algemeen wordt aanvaard zijn rechters geen ‘rechtspreekautomaten’, of hulpeloze marionetten van geschreven wetten. In alle kapitalistische landen kunnen rechters ruimte vinden voor een zelfstandige toepassing van de wet en een creatieve aanvulling van de geschreven wetsartikelen; zoals W. Friedmann in Law in a Changing Society schrijft maakt ‘de oneindige gevarieerdheid van maatschappelijke problemen en legale posities een zelfstandig oordeel een onvermijdelijk element in de rechtspraak’. De plaats die dit element inneemt kan per land nogal verschillen, in de Verenigde Staten is zij zo groot dat het Opperste Gerechtshof af en toe de functie van ‘Derde Kamer’ heeft vervuld, maar ook in andere kapitalistische landen heeft de rechter een zekere speelruimte. Dat wil niet zeggen dat rechters er ook op uit zijn die speelruimte te vergroten, en een groot aantal onder hen is het eens met de uitspraak die een rechter in 1824 deed: ‘Politiek is een onstuimig paard, en gevaarlijk te berijden.’ Andere rechters hebben zich echter op een of andere manier genoodzaakt gevoeld dit paard wel te bestijgen.[16]
Bij het interpreteren van wetten en het scheppen van jurisprudentie worden rechters onvermijdelijk beïnvloed door hun eigen wereldbeschouwing, en de politieke opvattingen die daaruit voortvloeien.[17] Het is best mogelijk dat zij zelf van mening zijn dat zij alleen geleid worden door normen en opvattingen die hoog verheven zijn boven de door klassen- en andere belangen bepaalde overwegingen van gewone stervelingen, maar de concrete toepassing van deze opvattingen verraadt ondanks dat vaak een duidelijke ideologische stellingname, die meestal van uitgesproken conservatieve aard is. De eminente Engelse rechter Lord Radcliffe schrijft in The Law and its Compass dat rechters in Amerika en Engeland ‘voor eens en altijd het principe moeten aanvaarden dat de maatschappij en al haar instellingen erop gericht zijn de geestelijke groei van elk individu te stimuleren en te verrijken’. Jammer genoeg kunnen deze woorden op vele, verschillende manieren worden geïnterpreteerd; en de bovenstaande formulering kan bevooroordeeldheid niet tegengaan, alleen maar verhullen.
Rechters zijn zich soms zeer goed bewust van hun vooroordelen. Zo schreef de uiterst conservatieve rechter Scrutton in 1922: ‘... de gewoonten waarin je bent opgevoed, en de mensen waarmee je omgaat, geven je een zeker ideeënstelsel, waardoor je niet meer zo scherp en helder kunt oordelen als je wel zou willen, wanneer je in aanraking komt met andere ideeën. Dit is op het ogenblik een van de grootste moeilijkheden die wij met de Labourbeweging hebben. De Labour zegt: “Waar zijn jullie onpartijdige rechters? Alle rechters bewegen zich in dezelfde kringen als de werkgevers, en zijn met dezelfde ideeën grootgebracht als de werkgevers. Hoe kunnen leden van Labour en de vakbonden dan ooit op een onpartijdige uitspraak rekenen?” Het is soms uiterst moeilijk om er zeker van te zijn dat je tussen twee partijen een werkelijk onpartijdig standpunt hebt ingenomen, als een van beide partijen tot je eigen klasse behoort en de ander niet.’[18]
Of zoals rechter Cardozo het formuleerde: ‘De geest van deze tijd, zoals wij die allen ervaren, is maar al te vaak de geest van de groep, waarvan wij toevallig lid zijn – door geboorte, opleiding, beroep of kennissenkring.’[19] Een dergelijk besef zal in verreweg de meeste gevallen ongetwijfeld vergezeld gaan van een oprecht verlangen om boven uitgesproken partijdigheid uit te stijgen, en ik wil allerminst ontkennen dat het onmogelijk is om duidelijke vormen van bevooroordeeldheid te vermijden.
Als algemene regel kan echter wel worden gesteld dat dit de meeste kans op succes zal hebben wanneer het om zaken gaat die weinig of geen betrekking hebben op de sociale verhoudingen, die de fundamentele structuur van arbeid en kapitaal niet bedreigen, en die de gevestigde orde en de staatsveiligheid niet in gevaar brengen; en zo heeft onpartijdige oordeelsvorming eveneens meer kans van slagen in een periode van maatschappelijke kalmte, dan in een periode van open sociaal conflict.
Wanneer een rechterlijke uitspraak echter direct of indirect van invloed kan zijn op de maatschappelijke orde of belangrijke aspecten daarvan, zijn rechters, vooral in een crisissituatie, over het algemeen veel minder gauw geneigd om met hun eigen vooroordelen rekening te houden, en bovendien zouden zij niet eens bereid zijn om een onpartijdig oordeel te vellen, omdat dit met al hun gevoelens en opvattingen van plicht in strijd zou zijn.
Door twee journalisten die hun informatiebronnen niet aan het Vassall-tribunaal bekend wilden maken, wegens minachting van het hof te veroordelen, bleek de Lord Chief Justice van Engeland een aanhanger te zijn van de interessante opvatting van Cardozo dat ‘de hoogste plicht van een burger de plicht aan de staat is’. Belangrijker dan de filosofische implicaties van deze imperatief is in dit verband het feit dat Lord Parker hoogstwaarschijnlijk van mening was dat dit ook voor de rechterlijke macht gold. En hoe het ook zij, het staat buiten kijf dat dergelijke gevoelens overal ter wereld bij de rechterlijke elites worden aangetroffen. Een van de meest extreme voorbeelden van een partijdige rechtspraak in een twintigste-eeuwse kapitalistische maatschappij, is de houding die de Duitse rechters van de Weimarrepubliek innamen tegenover de moordenaars en rellenschoppers van uiterst rechts aan de ene kant, en uiterst links, of links tout court aan de andere kant.[20] Ondanks dat is het zeer twijfelachtig of deze rechters ook van mening waren dat zij in hun rechterlijke plicht tekortschoten; integendeel, hoogst waarschijnlijk meenden zij die juist uitstekend te vervullen door met grote lankmoedigheid op te treden tegen mensen die – zij het misschien op een al te enthousiaste wijze – het ‘rode gevaar’ bestreden, en door uiterst streng te zijn tegen de personen en groepen die volgens hen dit gevaar vertegenwoordigden.
Dit is uiteraard een extreem geval. Maar dat neemt niet weg dat de rechterlijke macht in hoog ontwikkelde kapitalistische landen over het algemeen zeer negatief heeft geoordeeld over radicale stromingen, en hoe radicaler de stroming, des te negatiever het oordeel; en in dit opzicht heeft de jurisprudentie meestal steun verleend aan de pogingen die de uitvoerende en wetgevende macht van tijd tot tijd ondernomen hebben, om dissidente meningen en activiteiten te beperken of te onderdrukken. Er zijn weliswaar af en toe rechters geweest die er toe hebben bijgedragen de intolerante houding van andere elementen van het staatssysteem te matigen, en het belang hiervan moet zeker niet worden onderschat.[21] In verreweg de meeste gevallen, en vooral in periodes van sociale crisis en sociale spanning, en in de omstandigheden van een permanente ‘Koude Oorlog’ heeft de rechterlijke macht de onverdraagzaamheid van de repressieve autoriteit echter onverkort overgenomen, waarbij zij de uitholling van de burgerrechten van weinig of geen betekenis achtte.
Hier kan tegenin worden gebracht dat er vormen van repressieve wetgeving zijn die de rechter nauwelijks enige speelruimte voor een zelfstandige interpretatie toelaten, en waarbij een uitspraak bij de juiste toepassing van het desbetreffende artikel niet milder kan zijn dan de wetgevers beoogden, zonder dat de rechter daar iets aan kan veranderen. De toepassing van de wet en de aanvaarding van de repressieve maatregelen die regeringen en wetgevende instanties hebben ontworpen, is echter méér dan een ‘neutrale’ uitoefening van het rechterlijke ambt; het is een politieke daad van grote betekenis, die deze regeringen en wetgevende lichamen een element van legitimiteit verschaft. Rechters hebben altijd de mogelijkheid om ontslag te nemen wanneer zij het niet met de repressieve politiek van hun regering eens zijn, maar er zijn maar weinig rechters geweest die het nodig hebben geoordeeld om een dergelijke beslissing te nemen. In ieder geval bestaat er meestal wel speelruimte voor een zelfstandige uitspraak, en hoewel dissidente groepen en individuen hier soms profijt van hebben kunnen trekken, zijn rechters in de meeste gevallen een verlengstuk van de arm van de overheid in diens confrontatie met radicale stromingen geweest.
Dit is echter maar één facet van de partijdigheid die de rechterlijke macht, bij haar streven om de ‘maatschappij’ (dat wil zeggen een klassenmaatschappij) te beschermen, voortdurend ten behoeve van voorrechten, eigendom en kapitaal aan de dag heeft gelegd. Zo is de geschiedenis van de vakbonden in kapitalistische landen een niet aflatende strijd tegen de pogingen van de rechterlijke macht om het vermogen van de bonden om de belangen van hun leden te verdedigen, aan te tasten; en bovendien heeft de rechterlijke macht zich hierbij niet alleen maar vergenoegd de maatregelen van regeringen en parlementen ten uitvoer te brengen; in vele gevallen hebben rechters zélf het initiatief genomen om door jurisprudentie een einde te maken aan de rechten van arbeiders en vakbonden, die door soms zeer conservatieve regeringen en parlementen verleend waren.
Ongetwijfeld hebben rechters, evenals regeringen en kapitalistische belangen, leren inzien, dat vakbonden allerminst een bedreiging voor ‘de maatschappij’ vormen, en in vele gevallen een nuttig instrument zijn om sociale conflicten te beperken en een stabiliserende invloed op de samenleving uit te oefenen; en de houding die de rechterlijke macht tegenover de werknemersorganisaties inneemt, getuigt dan ook niet meer van dezelfde compromisloze vijandschap, die de rechters in ieder geval toch moeilijk meer konden handhaven zonder zich aan overweldigende en vernietigende kritiek bloot te stellen.
Dat neemt echter nog niet weg dat werknemers en werknemersorganisaties tegenwoordig geheel gevrijwaard zijn van rechterlijke uitspraken die hen soms nog aantasten in rechten die zij al vele jaren als onvervreemdbaar beschouwen. De speelruimte die de wet de rechter laat, vormt nog steeds, zij het in mindere mate als vroeger, een onmiskenbare bedreiging voor de ‘contrasterende machtspositie’ die de arbeiders in de loop der jaren hebben weten op te bouwen, en vooral voor de militante uitdrukking van deze positie.
Over het algemeen is het in de ogen van de rechterlijke macht een van haar voornaamste plichten tegenover ‘de maatschappij’, om de rechten van het eigendom te beschermen tegen de beperkende maatregelen die de regeringen hebben moeten nemen. De rechters zijn niet in staat geweest om een eind te maken aan de ‘inmenging’ van de staat in de vrije beschikking die de eigenaars vroeger over hun bezit hadden, en langzamerhand wordt de ontwikkeling van ‘individualistisch liberalisme’ naar ‘onsystematisch collectivisme’, zoals Dicey het noemt, ook door rechters aanvaard. Maar over het algemeen hebben zij alles gedaan wat in hun vermogen lag, om deze ontwikkeling zoveel mogelijk te beperken en te vertragen; op geen enkel ander gebied hebben zij de ‘burger’ zoveel bescherming tegen de staat geboden als op dit.
Kortom: de rechterlijke macht staat evenmin ‘boven’ de conflicten van de kapitalistische maatschappij als de andere onderdelen van het staatssysteem. Rechters zijn bij deze conflicten altijd partij geweest, en van alle klassen heeft de heersende klasse zich het minst te beklagen over de consequenties van deze partijdigheid.
In dit hoofdstuk en hoofdstuk vier heb ik betoogd dat de gevestigde economische belangen in een kapitalistische maatschappij gewoonlijk kunnen rekenen op de actieve steun en goodwill van de houders van de overheid. Dit is een enorm voordeel. Kapitalistische belangen kunnen er echter niet op rekenen dat regeringen en hun adviseurs in volledige overeenstemming handelen met hun wensen en verlangens. Zoals wij in het voorafgaande hebben geschreven is het mogelijk dat regeringen een beleid voeren, dat naar hun mening de kapitalistische belangen zeer ten goede komt, maar dat door een aantal ondernemingen sterk wordt afgekeurd; het is eveneens mogelijk dat de regering bloot staat aan een zo grote pressie van andere klassen, dat deze niet meer genegeerd kan worden. Dergelijke situaties zullen vooral in de westelijke politieke systemen vaak voorkomen. Met andere woorden: de kapitalistische belangen moeten, ondanks de welwillende houding waar zij binnen het staatssysteem op kunnen rekenen, zelf ook druk uitoefenen om hun directe, specifieke doeleinden door te kunnen voeren. In het volgende hoofdstuk zal worden aangetoond dat deze belangen daarvoor meer mogelijkheden hebben dan enig ander belang in de moderne kapitalistische maatschappij.
_______________
[1] Zoals een vroegere Amerikaanse topambtenaar het stelt: ‘Ambtenaren en militairen zijn nauwelijks neutraal te noemen. Zij laten hun mening horen, en verdedigen daarmee een bepaald standpunt’ (R. Hillsman, To Move a Nation, 1967).
[2] R.E. Neustadt, Presidential Power, 1960. Zie tevens het commentaar van Waline in Politique et Technique (1958): ‘In elk ambtenarenapparaat bestaat een min of meer openlijk verzet tegen de richtlijnen van de ministers, waarbij de ambtenaren een dubbele troef hebben: technische bekwaamheid en stabiliteit. Ministers komen en gaan, maar de ambtenaren blijven, en er wordt vaak gezegd dat Frankrijk niet geregeerd, maar geadministreerd wordt, en dat het daardoor kan blijven voortbestaan.’
[3] Al kan het in sommige landen zeer nadelig zijn voor een ambtelijke carrière, wanneer men bij geen enkel kerkgenootschap is aangesloten, laat staan wanneer men er openlijk voor uitkomt niet in God te geloven. (Zie bijvoorbeeld A. Grosser, La Démocratie de Bonn, 1958.)
[4] Voor de bespottelijke omvang die deze screeningprocedures in de Verenigde Staten hebben aangenomen, zie R.G. Sherill, Washington’s Bland Bondage, in: The Nation, 20 en 27 februari 1967. Dergelijke onderzoeken zijn trouwens niet tot het overheidsapparaat beperkt gebleven. J. Raymond schrijft in Power at the Pentagon (1964), dat in de Verenigde Staten ‘ongeveer 25.000 industriële instellingen uit de privésector opereren onder door het Pentagon vastgestelde “security”normen. Deze worden zorgvuldig door de militaire inlichtingendienst gecheckt. ... militaire veiligheidsdiensten hebben, vaak tot groot ongenoegen van de directie, een groot aantal functies van de personeelsafdeling overgenomen. In theorie beslissen zij niet over het aannemen en ontslaan van personeel, maar in de praktijk is hun wil meestal wet.’ W. Gelhorn schreef in Individual Freedom and Governmental Restraints dat er in 1956 ‘in een korte tijdsperiode waarschijnlijk ongeveer twintig procent van de beroepsbevolking (en een groot deel van hun gezinsleden) onderzocht is op connecties, politiek en ideeën, om er zo een klein groepje uit te lichten waartegen enige verdenking zou kunnen rijzen.’
[5] Aan de andere kant wijzen Goguel en Grosser er in La Politique en France terecht op, dat er in 1962 twee duidelijk dissidente studenten, de één uiterst links, de ander uiterst rechts (eenmaal opgepakt voor activisme d’extrème droit) aan de Ecole Nationale d’Administration zijn toegelaten en zij schrijven dat dit evenement ‘een liberalisme’ symboliseert ‘dat zelfs in de als meest democratisch bekendstaande landen, nauwelijks wordt aangetroffen.’
[6] J. Billy, Les Techniciens et le Pouvoir (1960). Er dient tevens vermeld te worden dat van de 240 toenmalige en vroegere Inspecteurs de Finances die nog in leven waren, er 70, ofwel 30 %, in de particuliere sector werkzaam waren (La France et les Trusts, in: Economie et Politique, no. 5-6, 1954). Een nauwkeurige analyse van dit korps (Lalumière, L’Inspection des Finances, 1959) toonde bovendien aan dat de Inspecteurs na hun ambtelijke carrière een functie kregen in de meest dynamische en invloedrijkste sectoren van de Franse grootindustrie.
[7] Baumier, Les Grandes Affaires Françaises.
[8] Mijn cursivering (R.M.). Huntington, The Soldier and the State, 1957. Huntington schrijft verder: ‘In het midden van de jaren vijftig ruilden meer dan 2.000 officieren per jaar hun militaire rang in voor een lucratiever positie in het bedrijfsleven.’ Zie voor een goed gedocumenteerde analyse van dit proces tevens F.J. Cook, The Warfare State, 1963, en L. Reissman, Life Careers, Power and the Professions, in: American Sociological Review, 1956, deel 21. Zie voor Engeland S.P. Huntington (ed.), Changing Patterns of Military Politics, 1962, en daarin het artikel van P. Abrams, Democracy, Technology, and the Retired British Officer.
[9] Zie voor de Verenigde Staten, onder anderen C.R. Mollenhof, The Pentagon (1967).
[10] Zie bijvoorbeeld Carsten, The Reichswehr and Politics, en Wheeler-Bennett, The Nemesis of Power.
[11] Zie R. Girardet e.a., Le Crise Militaire Française 1945-1962 en Ambler, The French Army in Politics.
[12] Zie J.P. Nettl, Rosa Luxemburg, 1966.
[13] Wheeler-Bennett, The Nemesis of Power.
[14] Meynaud, La Technocratie. S.E. Finer gaat zelfs nog een stap verder en schrijft: ‘Tegenwoordig is het de gewoonste zaak van de wereld dat de buitenlandse, en zelfs de binnenlandse politiek, ondergeschikt wordt gemaakt aan het defensiebeleid.’ (Finer, The Man on Horseback, 1962.)
[15] ‘De wet is geen statische, maar een dynamische en zich steeds verder ontwikkelende doctrine, en vele van deze ontwikkelingen zijn tot stand gebracht door rechters die bewust of onbewust uitspraak doen op basis van wat de wet volgens hen moet zijn.’ (D. Lloyd, The Idea of Law, 1964.)
[16] Zo schreef O.W. Holmes: ‘De overwegingen die rechters het minst vaak – en dan nog alleen maar in verontschuldigende zin – noemen, zijn de onzichtbare wortels waaruit de wet al haar levenssappen in zich opzuigt. Ik bedoel uiteraard overwegingen over wat de gemeenschap ten goede komt.’
[17] Zie ook Lord Eversheds aanzienlijk zelfvoldaner visie: ‘Het is ook best mogelijk dat de wet, en de rechters en juristen die de wet uitvoeren, naar het conservatisme neigen. Gezien haar lange traditie zou het vreemd zijn als dat niet zo was; en ik geloof niet dat het juridische beroep zich daarin veel van andere beroepen onderscheidt. Een dergelijk conservatisme is daarbij trouwens geen nadeel, omdat het een zekere stabiliteit in een snel veranderende wereld met zich meebrengt.’ Lord Evershed, The Judicial Process in Twentieth Century England, in: Columbia Law Review, 1961, deel 61.
[18] Zie bijvoorbeeld Neumann, Behemot.
[19] Het opperste gerechtshof van de Verenigde Staten is daarvan een duidelijk voorbeeld. Zie daarbij echter de volgende uitspraak van een deskundige (die zeker geen negatieve opinie over het Supreme Court heeft): ‘Het is duidelijk dat het Hof bij recente zittingen haar goedkeuring heeft gegeven aan een betrekkelijk conservatief beleid dat onderdrukking van politiek andersdenkenden mogelijk maakt.’
[20] Er zou in dit verband gesteld kunnen worden dat de rechters ‘zich naar de verkiezingsuitslagen hebben geschikt’. Een dergelijke formulering is echter tamelijk misleidend. Er wordt door geïmpliceerd dat rechters niet ongevoelig zijn voor de openbare mening en ontwikkelingen buiten hun terrein. Maar het kan eveneens betekenen, en het betekent inderdaad ook vaak, dat rechters niet onverschillig staan tegenover de invloed van overheersende en speciale belangen. Dit zal vooral het geval zijn bij lagere gerechtshoven, waarvan de leden in vele gevallen zeer direct zullen reageren op de vooroordelen en aanspraken van de heersende elite, waarvan zij in ieder geval deel uitmaken, of op de vooroordelen en hartstochten van een bepaald deel van de gemeenschap, bijvoorbeeld de raciaal overheersende groep. Dit is in de Verenigde Staten zonder twijfel vaak het geval geweest, vooral in de zuidelijke staten; lagere gerechtshoven, het zij met nadruk gezegd, vormen een zeer belangrijk, en vaak onderschat deel van de rechterlijke macht.
[21] Zie bijvoorbeeld het arrest in 1964 in de zaak Rookes versus Barnard en anderen, dat ‘het recht om te staken en andere industriële acties te ondernemen van zijn fundament ontdeed’ (K.W. Wedderburn, The Worker and the Law, 1965). Zie tevens de uitspraak van een van de raadsheren: ‘De schade en het lichamelijk letsel dat een stakingsactie met zich meebrengt is vaak zeer aanzienlijk en het dreigen met een staking kan minstens even zwaar worden aangerekend als het dreigen met geweld’ (idem; cursivering van mij. R.M.). Zie tenslotte het commentaar van een bekend Labouradvocaat: ‘Men krijgt de indruk dat de repressieve neigingen van de rechterlijke macht, die in deze en de vorige eeuw herhaalde malen door het parlement moesten worden tegengegaan, op het punt staan tot nieuw leven te komen.’ (O. Kahn-Freund, geciteerd in K.W. Wedderburn, The Worker and the Law, 1965.)