Marta Harnecker

Una propuesta de planificación participativa descentralizada

A partir de las experiencias de Brasil, Venezuela y el Estado de Kerala

(Conferencia magistral en Encuentro Internacional Acad�mico Cient�fico en Metodolog�as y Experiencias Participativas Socio-ambientales, Universidad de Cuenca, 13 al 15 noviembre 2014)

Publicado por vez primera: Conferencia pronunciada el Encuentro Internacional Acad�mico Cient�fico en Metodolog�as y Experiencias Participativas Socio-ambientales, celebrada en la Universidad de Cuenca (Ecuador) de 13 al 15 noviembre de 2014.
Fuente del texto: Rebelión (https://rebelion.org), quien lo publicó con el permiso de la autora bajo una licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 2.5 ES.
Esta edici�n: Marxists Internet Archive, agosto 2022.  Se publica aqui por cortesía de Michael Lebowitz y Camila Piñeiro Harnecker.

INTRODUCCI�N

1. Estas palabras est�n dirigido a quienes desean construir una sociedad humanista y solidaria con pleno protagonismo popular, que ponga en pr�ctica un modelo de desarrollo sustentable o ecol�gicamente sostenible, que satisfaga de forma equitativa las verdaderas necesidades de la poblaci�n y no las necesidades artificiales creadas por el capitalismo en su loca carrera por obtener m�s ganancias, y lo haga sin poner en peligro el futuro de la humanidad; una sociedad en la que quien decida qu� y c�mo producir sea el pueblo organizado, una sociedad que hemos llamado Socialismo del siglo XXI, Vivir Bien, Sumak Kawsay o Sociedad de la vida en plenitud.

2. La cuesti�n es entonces �c�mo lograr este pleno protagonismo? �C�mo hacer que se interesen en ello no s�lo los militantes y simpatizantes de izquierda, sino todas las ciudadanas y ciudadanos, y no s�lo los sectores populares sino tambi�n los sectores medios? �C�mo conseguir que los intereses solidarios primen sobre los intereses ego�stas? �C�mo lograr que los m�s desfavorecidos y olvidados pasen a ser considerados y que se busquen saldar con ellos la deuda social contra�da por anteriores gobiernos?

3. Estoy convencida de que es a trav�s de lo que hemos denominado planificaci�n participativa descentralizada como podemos lograr estos objetivos y he llegado a esta conclusi�n, no a trav�s de reflexiones de escritorio sino a trav�s del estudio de experiencias pr�cticas de presupuesto participativo y planificaci�n participativa principalmente en Brasil, Venezuela y el Estado indio de Kerala.

4. Nos atrajo mucho la experiencia de presupuesto participativo que puso en pr�ctica el gobierno del Partido de los Trabajadores en Porto Alegre Brasil por tratarse de una nueva forma de gobernar transparente, no corrupta y que delegaba poder en la gente.

5. Asimismo, pudimos constatar cu�nto se fortalec�a el sujeto popular en Venezuela con la iniciativa que tuvo Ch�vez de impulsar la creaci�n de los consejos comunales y su decisi�n de otorgarles recursos para peque�as obras, no en forma populista satisfaciendo una demanda de la comunidad desde el Estado, sino luego de un proceso de planificaci�n participativa donde las y los ciudadanos de dicha comunidad pon�an en pr�ctica lo que �l denomin� el ciclo comunal que implicaba realizar las siguientes acciones: diagn�stico, elaboraci�n del plan, y del presupuesto, ejecuci�n de los proyectos y control de su puesta en pr�ctica.[i]

6. Por �ltimo, fue muy importante para nuestro trabajo conocer de cerca una de las primeras experiencias mundiales de lo que se ha denominado �planificaci�n participativa descentralizada� en el Estado indio de Kerala, donde un gobierno comunista decide poner en pr�ctica en 1996 un notable proceso de descentralizaci�n no s�lo de recursos monetarios, sino tambi�n materiales y humanos para la ejecuci�n de planes de desarrollo local con participaci�n activa de la poblaci�n, lo que ha redundado en un desarrollo econ�mico m�s participativo que en el resto de la India y en el crecimiento en autoestima y auto confianza de sus habitantes. Es esta descentralizaci�n de los factores antes se�alados lo que permite una mayor autonom�a de los gobiernos locales para planificar su desarrollo, permitiendo desarrollar una planificaci�n participativa mucho m�s efectiva.

I.

Una propuesta de planificaci�n participativa descentralizada

7. La planificaci�n que nosotros planteamos es la ant�tesis de la planificaci�n centralizada sovi�tica. En la antigua URSS se pensaba que la coordinaci�n de todos los esfuerzos por construir la nueva sociedad requer�a de una autoridad central que era la �nica capaz de decidir los objetivos y los medios para alcanzarlos. Las decisiones se tomaban siempre de arriba hacia abajo, sin considerar que muchas veces es abajo donde se conocen mejor los problemas y las posibles soluciones.

8. Por otra parte, no pocas veces los procesos que se autodenominan presupuestos participativos se limitan a ser procesos de mera consulta. Algunos gobernantes locales, en lugar de impulsar un proceso de toma de decisiones por parte de la ciudadan�a, se limitan a consultarla. En mesas de trabajo se puede indicar cu�les son las obras y servicios de mayor prioridad para sus respectivas comunidades. Estos se�alamientos se recogen por equipos t�cnicos y son los t�cnicos y no la gente quienes determinan qu� cosas se va a ejecutar. No negamos que la disposici�n a o�r a la gente es ya un avance, pero esto es algo muy limitado.

9. Nosotros proponemos un proceso de una participaci�n m�s integral donde sea la gente quien realmente discuta y decida cuales son sus prioridades, elabore, dentro de lo posible, sus propios proyectos y los ejecute cuando est� en condiciones de hacerlo, sin tener que depender para ello de instancias superiores. Buscamos involucrar plenamente a la ciudadan�a en el proceso de planificaci�n y por eso lo llamamos planificaci�n participativa.

10. Ahora bien, para lograr esta est� plena participaci�n de la ciudadan�a es necesario partir por los planes en las peque�as localidades -donde la participaci�n de la gente com�n se ve favorecida- aplicando el principio de que todo lo que se pueda realizar al nivel m�s bajo debe ser descentralizado a ese nivel, guardando como competencias de los niveles superiores s�lo aquellas tareas que no puedan ser realizadas a esos niveles. A este principio le llamamos principio de subsidiaridad.

11. Por supuesto que no se trata de una descentralizaci�n an�rquica. El ideal es que exista un sistema nacional de planificaci�n participativa que articule los planes comunitarios, territoriales o comunales y municipales o cantonales con los planes de otros niveles de gobierno.

12. Por otra parte, estamos pensando en una descentralizaci�n impregnada de esp�ritu solidario, que favorezca a las localidades y los sectores sociales m�s carentes. Uno de los papeles importantes del Estado central y de los gobiernos locales es realizar una redistribuci�n de los recursos para proteger a los m�s d�biles y ayudarlos a desarrollarse.

13. Esta forma de planificar, aunque reconoce la necesidad de la existencia de un Plan central de toda de la naci�n, es una planificaci�n en la que las instituciones locales juegan un rol fundamental. �stas no s�lo producen insumos para la elaboraci�n del Plan central, sino que gozan de autonom�a para planificar ellas mismas en su �mbito y ejecutar una parte importante del Plan.

14. Para poner �nfasis en la descentralizaci�n como un aspecto crucial de la planificaci�n que propiciamos hemos denominado a este proceso planificaci�n participativa descentralizada.

15. Ustedes se preguntar�n por qu� estamos hablando aqu� de planificaci�n participativa y no de presupuesto participativo, cuando generalmente se oye hablar de este �ltimo.

16. No podemos desconocer los aportes del presupuesto participativo, proceso en el que la gente participa en la elaboraci�n de los planes de inversi�n anual, es decir, en la toma de decisiones acerca de d�nde deben invertirse los recursos destinados a obras y servicios de las alcald�as. Este proceso ha sido puesto en pr�ctica en diversas regiones del mundo y ha contribuido a incrementar los niveles de participaci�n de sus habitantes en las pol�ticas p�blicas, as� como ha logrado elevar el nivel de desempe�o de los gobiernos municipales y, sobre todo, ha tornado m�s transparente la gesti�n municipal favoreciendo a los sectores m�s desvalidos.[ii]

17. Ha sido un excelente medio de control sobre la administraci�n y de lucha contra la corrupci�n y el desv�o de recursos ya que la gente no se limita a priorizar determinadas obras y servicios, sino que adem�s se organiza para dar seguimiento a su ejecuci�n; vigila que los recursos se empleen en las obras y servicios a los que estaban destinados y no se desv�en a otros objetivos; controla que las obras y servicios se ejecuten con la calidad requerida.

18. Ha resultado tambi�n un medio id�neo para agilizar la m�quina administrativa, hacerla m�s eficiente y disminuir la burocracia ya que son muchos los ojos que vigilan el proceso y presionan para que las obras se hagan en el plazo se�alado.

19. Con este proceso se ha logrado disminuir la evasi�n de impuestos ya que al ver la eficiencia y la transparencia en la utilizaci�n de recursos provenientes de su tributaci�n, las personas, empiezan a estar mejor dispuestas a cumplir con las normas tributarias.

20. Pero este proceso de presupuesto participativo tiene tambi�n sus limitaciones.

21. Por una parte, el hecho de que s�lo se trabaje con un plan de inversi�n anual, limita el horizonte en el que se inserta el accionar del gobierno y, en muchos casos, las obras y servicios priorizadas por la poblaci�n suelen serlo sin obedecer a plan alguno, lo que puede llevar a un desarrollo an�rquico.

22. Por otra parte, como el objetivo del presupuesto participativo es el de determinar las obras y servicios que hay que priorizar de acuerdo a los recursos p�blicos con que se cuenta cada a�o, la discusi�n que se realiza con la poblaci�n suele darse �nicamente en torno a estos temas, en lugar de orientarse a pensar en metas a m�s largo plazo que permitan avanzar hacia el proyecto de sociedad que queremos construir.

23. La planificaci�n participativa, en cambio, no se limita a discutir las inversiones p�blicas en las obras y servicios que la poblaci�n considere necesarias, da un paso m�s all�. Se consideran actuaciones que afectan a la sociedad como un todo: el desarrollo de industrias cooperativas que ofrezcan empleo a sectores subempleados o marginados, la b�squeda de soluciones auto sustentables que aprovechen los recursos naturales y humanos de los territorios, la eliminaci�n de intermediarios para los productos agrarios, mecanismos de redistribuci�n de la renta, etc�tera. En resumen, con la planificaci�n participativa ambicionamos sentar las bases de una nueva sociedad m�s justa y m�s humana.

II.

Condiciones para poder llevar adelante este proceso

24. A continuaci�n examinaremos las condiciones que deben cumplirse para poder llevar adelante un proceso real de planificaci�n participativa.

1) Conformaci�n de espacios territoriales adecuados

25. Un primer paso que debe dar un gobierno municipal si desea llevar adelante un proceso de planificaci�n participativa descentralizada es establecer los espacios o �reas geogr�ficas en que �ste proceso debe ser realizado.

26. �ste es uno de los problemas m�s serios que enfrentan los gobernantes que abogan por una democracia cada vez m�s participativa y protag�nica.

27. En muchos casos existen subdivisiones territoriales que provienen de la �poca de la colonia espa�ola como las parroquias, que en la actualidad no responden a ning�n criterio racional. Hay municipios con gran cantidad de habitantes, barrios inmensos, m�s grandes que muchos municipios, mientras que hay otros demasiado peque�os. Estas distorsiones repercuten negativamente en una justa, equitativa y eficiente distribuci�n territorial de los recursos y dificulta la capacidad de participaci�n de la poblaci�n. De ah� la necesidad de ir avanzando hacia una nueva divisi�n pol�tico‑administrativa del territorio nacional.

28. En los municipios rurales estas subdivisiones suelen ajustarse m�s a las posibilidades de participaci�n de la gente.

29. De acuerdo a las experiencias que hemos estudiado, parecer�a ser que el ideal para realizar el proceso de planificaci�n participativa descentralizada, es contar con subdivisiones geogr�ficas de los municipios que sean o puedan ser transformadas en espacios de autogobierno en los que se asuman importantes funciones antes en manos de instancias superiores y que, a la vez, tengan las condiciones adecuadas para generar ingresos propios que les permitan operar en la forma m�s aut�noma posible, sin que por ello se pierda la necesaria articulaci�n que debe darse con los restantes espacios de gobierno.

30. Pero antes de hablar de estos espacios de autogobierno deteng�monos a analizar cu�les ser�an los espacios ideales para la participaci�n ciudadana.

31. En Venezuela, luego de mucho debate y de examinar las experiencias exitosas de organizaci�n comunitaria -los comit�s de tierra urbanos (CTU), unas 200 familias que se organizan para luchar por la regularizaci�n de la propiedad de la tierra, y los comit�s de salud que agrupan a unas 150 familias con el objetivo de apoyar la experiencia del m�dico en las comunidades m�s desvalidas- se lleg� a concluir que ese espacio ideal era la comunidad.

32. �Y qu� se entiende por comunidad? La comunidad es el conjunto de familias que viven en un espacio geogr�fico espec�fico, que se conocen entre s� y pueden relacionarse f�cilmente, que pueden reunirse sin depender del transporte y que, por supuesto, comparten una historia com�n, las mismas tradiciones culturales, usan los mismos servicios p�blicos y comparten problemas similares tanto econ�micos como sociales y urban�sticos.

33. El n�mero de personas que forman parte de una comunidad var�a mucho de una realidad a otra. En un �rea urbana densamente poblada, donde existen urbanizaciones y barrios con decenas de miles de habitantes, se lleg� a concluir que el n�mero deb�a oscilar entre 150 y 400 familias, en cambio en las zonas rurales se habla de comunidad a partir de 20 familias y menos a�n en las zonas rurales m�s alejadas donde las comunidades conforman peque�os caser�os.

34. Ahora bien, estas comunidades son muy diferentes unas de las otras. Hay algunas que cuentan con importantes tradiciones organizativas y de lucha y que, por lo tanto, tienen varias organizaciones comunitarias en su territorio. Hay otras que cuentan con una o dos y otras que quiz�s no cuentan con ninguna. Entre las organizaciones que podemos encontrar en una comunidad tenemos, por ejemplo, el comit� de salud, los grupos culturales, el club deportivo, la asociaci�n de vecinos, los grupos ambientalistas, el club de abuelos y abuelas, cooperativas, microempresas, y otras. Suele ocurrir que cada una de ellas ande por su cuenta.

35. La idea del presidente Ch�vez fue crear una instancia que permitiese articular todos esos esfuerzos organizativos en una sola instancia que hiciera las veces de gobierno comunitario. A esta instancia la llam� �consejo comunal�.

36. �Y cu�l es el mejor instrumento para articular las distintas demandas y los esfuerzos organizativos de una comunidad? Ch�vez tuvo la genialidad de ver que ese instrumento era la elaboraci�n de un plan �nico de trabajo destinado a resolver los problemas m�s sentidos en ella.[iii]

37. Elaborar ese plan �nico es, por lo tanto, una de las tareas fundamentales del consejo comunal. Para ello se debe partir de un diagn�stico participativo que permita que sean los propios vecinos y vecinas los detecten los principales problemas que all� existen. En el momento de priorizar los problemas , nuestra opini�n es que se use un m�todo que permita priorizar aquellos problemas que la comunidad pueda resolver con sus propios recursos materiales y humanos.

38. Esta idea metodol�gica ha sido propuesta por la Organizaci�n Mundial de la Salud y fue puesta en pr�ctica con mucho �xito en varias comunidades cubanas en el periodo que sigui� al hundimiento del campo socialista, cuando la situaci�n econ�mica del pa�s era cr�tica y el Estado cubano no contaba con los recursos suficientes para atender -como hasta entonces siempre hab�a hecho- las demandas de la gente.

39. Fijarse metas posibles de alcanzar a corto plazo con los recursos propios y con el concurso activo del m�ximo de miembros de la comunidad, permite emprender de inmediato la ejecuci�n de las obras priorizadas, los resultados se ven a corto plazo y con ello aumenta la autoestima de la comunidad y motiva a la gente a participar con m�s entusiasmo en futuras tareas. Si el diagn�stico no se hace con este criterio suele ocurrir que, en lugar de estimular la participaci�n, la comunidad se queda con los brazos cruzados esperando que las soluciones vengan desde arriba.

40. En el caso en que el costo o complejidad de la soluci�n no est� al alcance de la comunidad, el consejo comunal debe establecer una jerarqu�a de dichos problemas y elaborar ideas-proyectos para resolverlos. �stas deben ser presentadas en el proceso de planificaci�n participativa de las instancias de gobierno de nivel superior.

41. Otra de las funciones del consejo comunal es la de promover el control social en todas las actividades que se desarrollan en la comunidad, sean �stas de orden estatal, comunitario o privado.

42. Quien elige a los miembros del Consejo comunal es la asamblea de ciudadanas y ciudadanos de dicha comunidad.

43. A las personas electas se las denomina voceras y voceros porque son la voz de la comunidad. Por eso, cuando pierden la confianza de sus vecinas y vecinos esas personas deben ser revocadas, ya no pueden ser m�s la voz de su comunidad. Los venezolanos de izquierda se niegan a utilizar el t�rmino de representante por las connotaciones negativas que este t�rmino ha adquirido en el sistema representativo burgu�s. Los candidatos s�lo se acercan a las comunidades en tiempo de elecciones, prometen �todo el oro del mundo� y luego de electos nunca m�s se les ve.

44. Creo que es importante se�alar que en Venezuela se discuti� si conven�a que esa directiva comunitaria fuese constituida por la suma de directivas de las organizaciones existentes en ella o si era mejor que fuese electa por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas de dicha comunidad. Se opt� por la segunda opci�n, porque la realidad era que varias de las directivas ya existentes se hab�an alejado de las bases que las hab�an elegido. La elecci�n v�a asamblea permite corregir esa situaci�n. Si esos dirigentes cuentan con apoyo popular, seguramente ser�n electos.

45. Cada uno de los miembros de esa directiva que la comunidad elige pasa a desempe�ar diferentes funciones, pero quienes analizan, discuten, deciden y eligen son las personas que habitan en esa �rea geogr�fica reunidas en asamblea. La asamblea de ciudadanos y ciudadanas es la m�xima autoridad en la comunidad. Sus decisiones tienen car�cter vinculante para el consejo comunal. Es en ella donde radica la soberan�a y el poder del pueblo.

46. Y por eso es tan importante asegurar que su convocatoria sea amplia y que se haga un esfuerzo porque quienes asisten a ella realmente representen los intereses de todos sus habitantes. Se debe evitar citar s�lo a los amigos, a los conocidos, a los que comparten una visi�n pol�tica, dejando fuera a las personas que no comparten las mismas ideas o no siguen a los mismos liderazgos. La mejor forma de evitar que esto ocurra es que para que haya quorum se exija que est�n presentes en ella personas que provengan de todos los rincones de la comunidad. Ninguna decisi�n importante deber�a ser tomada si algunos de esos espacios no est�n representada en esa asamblea. �En qu� espacios estamos pensando? En la cuadra, la escalera, el callej�n, el bloque, edificio, manzana…

47. Estos espacios suelen estar constituidos por peque�os grupos de familias que por su cercan�a tienen relaciones y v�nculos m�s profundos y podr�an denominarse �reas vecinales. En consecuencia una comunidad podr�a estar conformada por varias �reas vecinales. En algunos lugares se ha considerado que para elegir a la vocera o vocero por �rea vecinal es conveniente elegir primero una vocera o vocero por familia y elegir entre ellos a la persona que representar� a esa �rea ante el consejo comunal.

48. La figura del delegado o delegada (vocero o vocera) por �rea vecinal es muy importante para el buen funcionamiento de las asambleas. De esta manera se logra que se constituyan asambleas representativas de todo el �mbito del consejo y de la pluralidad de pensamientos existentes en �l.

49. Por otra parte, debe quedar claro que la conformaci�n del consejo comunal no se hace de un d�a para otro. Requiere de un proceso de maduraci�n de la comunidad. Por ello proponemos que un equipo promotor externo promueva la conformaci�n de un equipo promotor interno, electo en asamblea por la comunidad.

50. Este equipo promotor interno tendr� como principal tarea crear las condiciones para que sus habitantes elijan a los miembros del consejo comunal con pleno conocimiento de causa. Deber� elaborar la base de datos de su comunidad visitando a las familias casa por casa. Lo que se busca al asignarles esta tarea es que los posibles futuros miembros del consejo comunal tengan un n�tido trabajo de base, conozcan a fondo los problemas de su comunidad, hayan probado en la pr�ctica su dedicaci�n a ella y su constancia en el trabajo. Seg�n su desempe�o, todos los miembros del equipo promotor o s�lo alguno de ellos ser�n electos voceras o voceros del consejo comunal.

51. Debemos insistir en que es necesario evitar toda manipulaci�n pol�tica o de otra �ndole.

52. No se trata de conformar consejos comunales s�lo con los partidarios del gobierno; estas instituciones comunitarias deben estar abiertas a todos los ciudadanos y ciudadanas, sean del color pol�tico que sean.

53. El presidente Hugo Ch�vez inicialmente pens� que siendo la comunidad el espacio ideal de participaci�n, los consejos comunales podr�an ser las primeras instancias de gobierno, pero luego se dio cuenta que para transferir competencias municipales deber�a tratarse de un territorio m�s amplio que �l denomin� comuna. Por lo tanto, el espacio ideal para la participaci�n de la gente com�n no parece ser necesariamente el espacio ideal para el auto gobierno si entendemos por autogobierno el �sistema de administraci�n de unidades territoriales que gozan de autonom�a para administrarse a s� mismas�.

54. Ahora bien, tener esta capacidad de administrarse a s� mismo no significa desconocer la necesaria interrelaci�n que debe existir entre las diversas instancias de gobierno.

55. Por otra parte, no todo autogobierno implica participaci�n. Puede haber unidades territoriales cuyos gobiernos tengan autonom�a administrativa, pero cuya conducci�n no sea democr�tica.

56. Nosotros aqu� estamos usando el t�rmino autogobierno en el sentido de autogobierno del pueblo, es decir, que el pueblo se gobierne a s� mismo y, en este sentido de la palabra, no hay autogobierno sin plena participaci�n ciudadana y, por lo tanto, se trata de un proceso siempre perfectible.

57. Creo que esta idea se aclara al examinar la experiencia de Kerala.[iv]

58. Este estado de la India, densamente poblado, es uno de los pocos estados del pa�s que ha puesto en pr�ctica el art�culo 40 de la Constituci�n de 1950 que establece la necesidad de organizar los � Grama Panchayats� (gobiernos de las aldeas o pueblos rurales) dot�ndolos de tanto poder como sea necesario para permitirles funcionar como unidades de auto gobierno. Es, adem�s, uno de los escasos estados indios que puso en pr�ctica el dise�o de los planes de desarrollo con participaci�n de la gente.

59. En 1992, se introducen en la Constituci�n India las Enmiendas 73 y 74 que dan a los Panchayats un estatuto constitucional y sientan las bases para llevar a cabo el proceso de descentralizaci�n a nivel nacional. Estas enmiendas plantean la descentralizaci�n de la administraci�n a trav�s de la creaci�n de tres niveles de autogobierno local: el m�s bajo nivel de autogobierno es el Grama Panchayats, es decir, el gobierno de la aldea o pueblo (lo que para nosotros son los territorios, para Ecuador las parroquias rurales, y para Venezuela, las comunas); le sigue el nivel de los Block Panchayats que para nosotros son el equivalente de los municipios o cantones, y por �ltimo, estar�an los District Panchayats o gobiernos de provincias o de estados federados.

60. En 1994, el gobierno de Kerala aprueba la Ley del Panchayat Raj que va a significar una base legal s�lida para el sistema de gobierno local y va a unificar la transferencia de instituciones y personal a los autogobiernos locales siguiendo el principio de subsidiaridad.

61. Los Grama Panchayats empezar�n a asumir muchas de las funciones que antes eran ejecutadas en los niveles superiores.

62. En 1996 el Partido Comunista de India‑Marxista[v] encabeza una coalici�n de fuerzas progresistas que gana la mayor�a en las elecciones de la Asamblea del estado y ese a�o lanza �La Campa�a del Pueblo� para la planificaci�n descentralizada.

63. Esta campa�a signific� un cambio fundamental en el papel que desempe�ar�n de ahora en adelante los diferentes niveles de gobierno local y regional.

64. El punto de partida de la Campa�a del Pueblo fue una asamblea de ciudadanas y ciudadanos de toda una tarde en las comunidades, para que all� se expresaran las necesidades m�s sentidas de sus habitantes. Para estimular una significativa participaci�n de la gente en dichas asambleas la Comisi�n de Planificaci�n del Estado decidi� que el 35 al 40% del dinero para el plan de desarrollo bajara a los gobiernos locales. De esta cantidad, el gobierno local de la aldea (el nivel m�s bajo de la estructura descentralizada), el Grama Panchayat, recibe alrededor del 70%; el nivel que le sigue: el Block Panchayat (municipio rural) recibe 15%; y el District Panchayat (estado o provincia) recibe el otro 15%. Como se puede ver hay una clara decisi�n de descentralizar la mayor parte de los recursos hacia los gobiernos locales m�s cercanos al ciudadano com�n.

65. Con ello las personas que participan ven que son ellas las que realmente est�n tomando las decisiones acerca de inversiones qu� van a hacerse en sus comunidades y no se limitan a aprobar decisiones tomadas desde arriba.

66. Las etapas siguientes de la Campa�a implicaban asambleas adicionales, la elecci�n de delegadas y delegados a varias reuniones especializadas, el reclutamiento del personal t�cnico voluntario entre los jubilados, la priorizaci�n de los proyectos por los consejos rural o urbanos electos, y el control social y procedimientos de evaluaci�n. Los aparatos administrativos de los gobiernos de los niveles superiores eran preparados para insertar los proyectos locales en los planes regionales. Se lanz� un programa de educaci�n masiva y de intercambio de experiencias para los activistas en todos niveles. Fue una iniciativa muy ambiciosa que exigi� la movilizaci�n de energ�as y recursos de toda la sociedad.

67. Los componentes esenciales del proceso de planificaci�n participativa descentralizada en Kerala fueron los siguientes: a) Cada nivel de gobierno local debe ser aut�nomo desde el punto de vista funcional, financiero y administrativo. La supervisi�n del gobierno central se limita a marcar las directrices generales. b) Todo lo que pueda ser hecho a niveles inferiores, debe hacerse en estos niveles y no en los superiores. Solo las funciones residuales y complementarias, deben ser llevadas a cabo en los niveles m�s altos. c) Los diferentes niveles de descentralizaci�n han de conocer con exactitud que funciones tienen que desempe�ar, para evitar que haya solapamiento y actuaciones cruzadas con otros niveles de gobierno. d) Las funciones han de complementarse a trav�s de procesos horizontales y verticales de integraci�n. e) Las normas y criterios para la selecci�n de favorecidos y la priorizaci�n de actividades deben ser igual para todos los programas implementados. f) Es necesario fomentar el m�ximo grado de participaci�n posible en todos los niveles y en todas las fases del proceso. g) Debe existir un constante control social sobre los representantes electos por las bases y sobre todo el proceso de planificaci�n participativa h) La gente debe tener el derecho a estar informada sobre cada detalle del proceso.

68. Despu�s de mucha reflexi�n e investigaci�n se determin� que la unidad geogr�fica y demogr�fica para el autogobierno m�s ligado a la gente deb�a ser el pueblo o aldea rural llamado �Grama� y por eso el gobierno rural se llama Grama Panchayat (gobierno del pueblo o aldea). Junto a los tres niveles de autogobierno en las zonas m�s rurales, existen en las grandes ciudades los municipios urbanos y las corporaciones municipales.

69. Una vez definido el nivel m�s bajo de autogobierno, muy pronto los responsables del proceso de planificaci�n participativa se dieron cuenta que citar a una asamblea a los habitantes de un pueblo, en un territorio tan densamente poblado como el de Kerala, implicaba tener que realizar asambleas de m�s de 1000 personas, lo que realmente no facilitaba la participaci�n protag�nica de la gente, por lo que decidieron hacer las asambleas populares (grama sabhas) no en la dimensi�n de la aldea como tal, sino en las circunscripciones electorales en las que �sta estaba dividida (los wards o barrios).

70. Las reuniones en los ward inclu�an plenarias con la presencia de todos los participantes y grupos de trabajo m�s peque�os sobre distintos temas, con el prop�sito de que las personas pudiesen participar m�s eficazmente. Pero a�n as�, estos espacios resultaron demasiado grandes y para algunas tareas se constituyeron los grupos vecinales (40 a 50 familias). que comenzaron a llevar a cabo muchas funciones del grama sabha como, por ejemplo, la discusi�n del plan local, la revisi�n de la implementaci�n del plan, y la selecci�n de las personas o entidades que deb�an recibir los recursos.

71. Probablemente en la mayor parte de los municipios de Am�rica latina el primer paso que deber�a dar el gobierno municipal para llevar adelante el proceso de planificaci�n participativa es establecer una subdivisi�n territorial donde sean los territorios (comunas, �reas, parroquias o aldeas -seg�n el nombre que se use en cada pa�s) los primeros espacios de autogobierno.

2) Descentralizar competencias

72. En el caso de que no existan pol�ticas nacionales de transferencia de competencias del municipio a sus subdivisiones territoriales, otro paso que debe dar el gobierno municipal, y que es a�n m�s complejo que el anterior, es el de descentralizar competencias hacia las �reas en que se ha subdividido el territorio municipal aplicando el principio de subsidiariedad al que nos referimos anteriormente. Por ejemplo, transferir competencias en la administraci�n de recursos, la recaudaci�n de impuestos, el registro civil, la administraci�n de las empresas del Estado, la planificaci�n urbana, la vigilancia y la seguridad, el asfaltado de las calles, la atenci�n a los hogares de ancianos, la administraci�n de los comedores populares que puedan existir en esas subdivisiones territoriales, y, en general, el mantenimiento de la infraestructura de centros de salud, educaci�n, cultura, deportes.

73. No es posible fijar criterios r�gidos para esta descentralizaci�n. Es necesario tener en cuenta cada realidad. Por ejemplo, mientras resulta razonable la gesti�n centralizada de servicios como el saneamiento y limpieza de calles en una ciudad, por la econom�a de escala y las posibilidades de mecanizaci�n que all� podr�an aplicarse; en zonas rurales, con comunidades peque�as y relativamente aisladas, resulta obvio que una gesti�n descentralizada no s�lo es posible sino que asegurar�a mejores resultados.

3) Descentralizar recursos a los territorios

74. La otra premisa fundamental de la planificaci�n participativa que proponemos es la descentralizaci�n de recursos hacia los territorios, tanto recursos materiales (financieros, equipamiento), como lo que se refiere a recursos humanos (personal).

a) Recursos financieros

75. En caso de que las normas vigentes no contemplen la posibilidad de descentralizaci�n de recursos financieros el gobierno municipal o comunal ( parroquial, etc�tera) podr�a llevar adelante esta iniciativa.

76. Existe la experiencia del Municipio Torres, estado Lara de Venezuela, donde el gobierno municipal transfiri� los recursos para obras con que contaba la alcald�a a sus 17 parroquias para que �stas pudiesen decidir y ejecutar las obras que ellas priorizan [vi]. Y para transferirlos us� fundamentalmente como criterios: la extensi�n del territorio (gran parte de �l es de car�cter rural), el n�mero de habitantes, la densidad de poblaci�n y un �ndice de compensaci�n interterritorial que usa Venezuela para entregar mayores recursos a las zonas m�s deprimidas.

[i] . De los consejos comunales a las comunas. Construyendo el socialismo del siglo XXI, (2009) Publicado en: http://www.rebelion.org/docs/97085.pdf

[ii] . Ver sobre este tema: Marta Harnecker, Delegando poder en la gente: presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil, MEPLA, Cuba, 1999; Monte �vila, Venezuela, 2004. Puede encontrase en forma digital en: http://www.rebelion.org/docs/95167.pdf

[iii] . Este m�todo se aplic� con �xito en la comunidad rural cubana de Guadalupe, provincia Ciego de �vila y est� desarrollado en forma detallada en el libro de Marta Harnecker, Buscando el camino (m�todo de trabajo comunitario), publicado en Cuba, MEPLA, 2000. Se puede encontrar en el siguiente link: http://www.rebelion.org/docs/95168.pdf . Tambi�n existe un documental con el mismo nombre acerca de dicha experiencia que se puede encontrar en: http://videosmepla.wordpress.com/documentales-de-participacion-popular/ciclo-video-debate/5-buscando-el-camino/

[iv] . Ver m�s sobre el tema en Richard Franke, Marta Harnecker, Andr�s Sanz Mulas y Carmen Pineda Nebot, Estado Kerala, India, Una experiencia de planificaci�n participativa descentralizada, Centro Internacional Miranda, http://www.rebelion.org/docs/97086.pdf ). Sobre este tema recomendamos el libro de T.M. Thomas Isaac y Richard W.Franke, Democracia local y desarrollo (campa�a popular de planificaci�n descentralizada de Kerala), Di�logos L’Ullal Editions, Xativa, Espa�a, junio 2004. Tambi�n el libro de Rosa Pinto y Tom�s Villasante: Democracia participativa en Kerala: Planificaci�n descentralizada desde la base , El Viejo Topo, Espa�a, 2011.

[v] . Communist Party of India – Marxist (CPI-M).

[vi] . Ver m�s informaci�n en: Marta Harnecker,   Transfiriendo poder a la gente. Municipio Torres, Estado Lara, Venezuela, CIM-Monte �vila, Venezuela, 2008. Puede encontrarse en: http://www.rebelion.org/docs/97082.pdf