L’ascens d’una jove república integrada per tretze estats, cadascun governat per càrrecs elegits popularment sota condicions redactades pel «poble pla», fou el tret més significatiu del segle XVIII. La majoria dels patriotes els esforços i sacrificis dels quals ho havien fet possible contemplaven la feina i la declaraven bona. Els americans, però, que penetraven més enllà de la superfície de les coses, veien que la Declaració d’Independència, encara que fos esplèndidament redactades, i les constitucions de paper, elaborades per l’entusiasme més pur «sense la instrucció de l’experiència», no podien per elles soles fer la república gran i pròspera o ni tan sols lliure. Tot el que veien al voltant era caos a les finances i a la indústria i perills per al futur immediat.
La feblesa dels Articles de la Confederació.- El govern sota els Articles de la Confederació no tenia ni la força ni els recursos necessaris per tractar els problemes de reconstrucció deixats per la guerra. L’únic òrgan de govern era un Congrés integrat per de dos a set membres de cada estat elegits com la legislatura dirigís i pagats per l’estat. En la determinació de tota qüestió, cada estat tenia un vot – Delaware gaudia doncs del mateix pes que Virgínia. No hi havia president per executar les lleis. El Congrés rebé poder per seleccionar un comitè de tretze – un de cada estat – per actuar com a cos executiu quan no era en sessió; però aquest instrument, en ésser provat, resultà un fracàs. No hi havia cap sistema de tribunals nacionals als quals ciutadans i estat poguessen apel·lar per a la protecció dels llurs drets o a través dels quals poguessen obligar a l’obediència a la llei. Dos grans poders de govern, militar i financer, eren retinguts. El Congrés, és cert, podia autoritzar despeses però havia de recolzar en els estats per als pagaments de contribucions per cobrir les seues factures. Podia també ordenar l’establiment d’un exèrcit, però tan sols podia sol·licitar als estats d’aportar-hi les quotes respectives de soldats. No podia establir impostos ni disposar cap pressió que recaigués ni en un sol ciutadà de tot el país. Podia actuar únicament a través dels governs estatals.
Problemes financers i comercials.- En el camp de la finança pública, els problemes eren pronunciats. L’enorme deute incorregut durant la guerra era encara destacat. El Congrés fou incapaç de pagar ni l’interès ni el principal. Creditors públics eren desesperats, ja que el valor de mercat dels llurs bons caigué a vint-i-cinc o fins i tot deu centaus per cada dòlar. Les factures corrents del Congrés eren impagades. Com algú es queixà, no hi ha prou diners en el tresor per comprar ploma i tinta amb els quals registrar les transaccions de la legislatura a l’ombra. La moneda era en un caos profund. Milions de dòlars en bitllets emesos pel Congrés havien esdevingut mera deixalla per valor d’un o dos centaus per cada dòlar. No hi havia cap altra expressió de menyspreu més indicativa que la dita popular: «no val ni un continental». Per empitjorar les coses, diversos estats inundaven amb nous torrents de paper moneda des de les impremtes. Gairebé l’única moneda bona en circulació consistia en monedes angleses, franceses, i espanyoles, i el públic era fins i tot defraudats per elles ja que els canvistes de moneda es dedicaven a retallar metall. El comerç exterior s’agitava. Tot el sistema britànic de discriminació comercial fou adreçat contra els americans, i el Congrés, en no disposar de cap poder per regular el comerç exterior, era incapaç de prendre represàlies o de negociar tractats que pogués aplicar. El comerç interior era obstaculitzat per les gelosies dels estats, que erigien barreres duaneres contra els llurs veïns. La situació de la moneda feia el bescanvi de diners i béns extremadament difícil, i, com si fos per augmentar la confusió, estats endarrerits aprovaven lleis que impedien la prompta recaptació de deutes dins de les llurs fronteres – un mal que res més que un sistema nacional de tribunal podia guarir.
El Congrés en descrèdit.- Amb tractats anorreats pels estats, amb lleis sense executar, el tresor buit, i el crèdit públic desaparegut, el Congrés dels Estats Units caigué en una completa manca de reputació. Cridà els estats a ingressar les llurs quotes de diners en el tresor, tan sols per ésser tractat amb menyspreu. Fins i tot els seus propis membres el contemplaven com una solemne futilitat. Alguns dels homes més capaços refusaren d’ésser-hi elegits, i molts dels qui prengueren el dubtós honor no assistiren a les sessions. Una vegada i una altra era impossible d’aconseguir un quòrum per a la transacció d’afers.
Problemes dels governs estatals.- Els governs estatals, lliures per seguir el propi curs sense interferència des de fora, tenien gairebé tantes dificultats com el Congrés. També eren carregats de deutes revolucionaris que demanaven forts impostos damunt d’una població ja agitada. Oprimits per les llurs càrregues financeres i desencoratjats per la caiguda de preus que seguí al retorn de la pau, els grangers de diversos estats s’uniren en un esforç concertat i forçaren les llurs legislatures a emetre grans sumes de paper moneda. La moneda caigué de valor, però amb tot fou imposada a creditors a contracor per quadrar vells comptes.
En cada part del país l’acció legislativa fluctuava violentament. Es feien lleis un any tan sols per revocar-les el següent i reaprovar-les el tercer. Es venien terres per una legislatura i les vendes eren cancel·lades per la seua successora. Incertesa i malfiança en foren les conseqüències naturals. Homes de substàncies desitjaven un poder que prohibís els estats d’emetre vals de crèdit, de fer del paper moneda el curs legal en el pagament de deutes, o per impedir l’obligació de contractes. Homes fortament endeutats, d’altra banda, demanaven una acció més dràstica contra els creditors.
Tan gran s’havia fet el descontentament dels grangers a New Hampshire que el 1786 una multitud envoltà la legislatura, exigint la revocació d’impostos i l’emissió de paper moneda. Fou amb dificultat que s’evità una rebel·lió armada. A Massachusetts els malcontents, sota el lideratge de Daniel Shays, un capità de l’exèrcit revolucionari, organitzaren el mateix any una resistència oberta al govern de l’estat. Shays i els seus seguidors protestaven contra la conducta de creditors en executar hipoteques sobre grangers carregats de deutes, contra els advocats per augmentar els costos dels procediments legals, contra el senat de l’estat els membres del qual eren nomenats entre les viles d’acord amb la quantitat d’impostos pagats, contra forts impostos, i contra el refús de la legislatura d’emetre paper moneda. S’apoderaren de les viles de Worcester i Springfield i suspengueren els tribunals de justícia. Per tota la part occidental de l’estat la revolta es difongué, enviant un toc d’alarma a cada centre i sector de la jove república. Tan sols amb l’acció més vigorosa fou el governador Bowdoin capaç d’apagar l’aixecament; i quan aquella tasca fou acomplida, el govern estatal no gosà d’executar cap dels presoners perquè tenien molts simpatitzants. A més, Bowdoin i diversos membres de la legislatura que havien estat molt zelosos en els llurs atacs contra els insurgents foren derrotats en l’elecció següent. La necessitat d’assistència nacional per als governs estatals en temps de violència interna fou a tot arreu emfasitzada per homes que eren oposats a actes revolucionaris.
Alarma sobre els perills per a la república.- Destacats ciutadans americans, observant la deriva dels afers, lentament arribaven a la conclusió que el nou vaixell d’estat tan orgullosament llençat uns pocs anys abans es dirigia cap a l’anarquia. «Els fets de la nostra pau i independència», escrivia un amic de Washington, «no porten de moment una aparença tan prometedora com la que m’havia afigurat de gust en la meua ment. Els prejudicis, gelosies, i turbulència de la gent de vegades gairebé fan trontollar la meua confiança en els nostres establiments polítics; i gairebé m’ocasionen de pensar que es demostraren indignes del noble preu pel qual hem lluitat».
Washington mateix era profundament desencoratjats. En sentir de la rebel·lió de Shay, exclamà: «Què és l’home, Déu graciós, que hi haja tanta inconsistència i perfídia en la seua conducta! Tot just l’altra dia vessàvem la nostra sang per aconseguir les constitucions sota les quals vivim ara – constitucions de la nostra elecció i elaboració – i ara desembeinam l’espasa per capgirar-les». El mateix any esclatà en un lament sobre els rumors de restaurar el govern reial. «Em diuen que fins i tot caràcters respectables parlen d’un govern monàrquic sense horror. Del pensament es passa al discurs. I d’ací a l’acció no hi ha sovint més que un sol pas. Però com d’irresistible i tremend! Quin triomf dels nostres enemics verificar les llurs prediccions! Quin triomf pels defensors del despotisme trobar que som incapaços de governar-nos!».
El Congrés intenta certes reformes.- El Congrés no era indiferent als esdeveniments que pertorbaven Washington. Al contrari esmerçà molts esforços per aturar tendències tan perilloses per a les finances, comerç, indústries, i la mateixa Confederació. En 1781, fins i tot abans que se signàs el tractat de pau, el Congrés, en haver trobat com de fútils eren els seus poders de taxació, aprovà una resolució d’esmena als Articles de la Confederació, que autoritzava la recaptació d’una càrrega moderada sobre les importacions. Amb tot aquesta moderada mesura fou refusada pels estats. Dos anys més tard el Congrés preparà una altra esmena que sancionava la recaptació de càrregues sobre importacions, que havien de dur a terme funcionaris estatals i que s’aplicaria al pagament del deute públic. Aquesta proposta més limitada, destinada a salvar el crèdit públic, fracassà igualment. El 1786, el Congrés féu una tercera crida als estats en ajut, en declarar que havien estat tan irregulars i tan negligents en pagar les llurs quotes que una dependència ulterior en aquest mode de recaptar ingressos seria deshonrós i perillós.
Hamilton i Washington insten a la reforma.- Els intents de reforma pel Congrés foren acompanyat per la demanda, tant des de dins com des de fora d’aquell òrgan, d’una convenció per dissenyar un nou pla de govern. El 1780, un Alexander Hamilton ple de joventut, en adonar-se de les febleses dels Articles, tan àmpliament discutides, proposà una convenció general amb l’objectiu de redactar una nova constitució damunt de principis completament diferents. Amb una energia incansable maldà d’atreure els seus compatriotes a aquesta visió. Washington, que hi era d’acord en cada punt, declarà, una lletra circulació als governadors, que la durada de la unió seria breu si no s’instal·lava en algun lloc un poder suprem «per regular i governar els afers generals de la república confederada». El governador de Massachusetts, pertorbat pel creixement del malestar al voltant seu, suggerí a la legislatura estatal el 1785 la raonabilitat d’una convenció nacional per engrandir els poders del Congrés. La legislatura aprovà el pla, però no s’afanyà a concloure’l.
La Convenció d’Annapolis.- L’acció arribà finalment del Sud. La legislatura de Virgínia, en prendre els afers a les pròpies mans, convocà una conferència de delegats a Annapolis per considerar qüestions de taxació i comerç. Quan la convenció es reuní el 1786, es trobà que tan sols cinc estats s’havien molestar a enviar-hi representants. Els líders eren profundament desencoratjats, però un Hamilton ple de recursos, delegat de New York, menà l’afer a bon port. Aconseguí l’adopció d’una resolució, que cridava el Congrés a convocar una altra convenció, que es reuniria a Philadelphia.
Es convoca una Convenció Nacional (1787).- El Congrés, tard com sempre, es decidí finalment el febrer del 1787, a publicar la convocatòria. En témer canvis dràstics, però, restringí la convenció a «l’únic i explícit objectiu de revisar els Articles de la Confederació». Zelós dels seus propis poders, afegí que qualsevol alteració proposada s’hauria de remetre al Congrés i als estats per a la llur aprovació.
Cada estat de la unió, excepte Rhode Island, respongué a aquesta crida. De fet, alguns dels estats, en tindre la resolució d’Annapolis davant llur, ja s’havien anticipat al Congrés en seleccionar delegats abans que la convocatòria formal arribàs. Així, per la persistència de governadors, legislatures, i ciutadans privats, fou realitzada la llargament desitjada convenció nacional. El maig del 1787 es reuní a Philadelphia.
Els homes eminents de la Convenció.- En el personal d’aquella memorable convenció hi hagué cinquanta-cinc homes, dels quals si més no la meitat eren reconeguts com els més destacats estadistes i pensadors d’Amèrica. Cada camp de l’estadisme hi era representats: guerra i gestió pràctica en Washington, que fou elegit president de la convenció; diplomàcia en Franklin, ara gran i ple d’honor tant en el seu propi país com a fora; finances en Alexander Hamilton i Robert Morris; dret en James Wilson de Pennsylvania; la filosofia de govern en James Madison, anomenat el «pare de la Constitució». No eren teòrics sinó homes pràctics, rics en experiència política i dotats amb una fonda perspectiva en les fonts de l’acció humana. Tres havien servit en el Congrés de la Llei de Segells: Dickinson de Delaware, William Samuel Johnson de Connecticut, i John Rutledge de Carolina del Sud. Vuit havien estat signataris de la Declaració d’Independència: Read de Delaware, Sherman de Connecticut, Wythe de Virgínia, Gerry de Massachusetts, Franklin, Robert Morris, George Clymer, i James Wilson de Pennsylvania. Tots excepte dotze havien servit un temps en el Congrés Continental i divuit eren membres d’aquell òrgan la primavera del 1787. Washington, Hamilton, Mifflin, i Charles Pinckney havien estat oficials de l’exèrcit revolucionari. Set dels delegats havien aconseguit experiència política com a governadors d’estats. «La convenció en general», segons l’historiador Hildreth, «representava d’una manera marcada el talent, intel·ligència, i especialment el sentiment conservador del país».
Problemes involucrats.- Els grans problemes abans de la convenció eren nou en nombre: (1) Haurien de revisar-se els Articles de la Confederació o caldria construir un nou sistema de govern? (2) Hauria de fonamentar-se el govern en estats iguals en poder com sota els Articles o en el fonament més ample i més profund de la població? (3) Quina participació directa hauria de tindre el poble en l’elecció dels càrrecs nacionals? (4) Quines haurien d’ésser les qualificacions per al sufragi? (5) Com s’haurien d’equilibrar els interessos conflictius dels estats comercials i dels plantadors per tal de salvaguardar els drets essencials de cadascun? (6) Quina hauria d’ésser la forma del nou govern? (7) Quins poders caldria conferir-li? (8) Com s’hauria de restringir a les legislatures estatals de fer atacs als drets de propietat com l’emissió de paper moneda? (9) Hauria d’ésser necessària l’aprovació de tots els estats, com sota els Articles, per a l’adopció i esmena de la Constitució?
Revisió dels articles o un govern nou?- En el moment que el primer problema fou suggerit, representants dels estats petits, dirigits per William Paterson de New Jersey, saltaren. Temien que, si els Articles eren derogats, la igualtat i drets dels estats serien posats en risc. La llur protesta fou doncs vigorosa. Citaren la crida emesa pel Congrés en convocar la convenció que específicament afirmava que es reunien amb «el sol i explícit objectiu de revisar els Articles de la Confederació». Citaven també les llurs instruccions de les legislatures estatals, que els autoritzaven a «revisar i esmenar» l’esquema existent de govern, no a fer-hi una revolució. Apartar-se de l’autorització disposada pel Congrés i les legislatures seria excedir-se en els poders, sostenien, i trair la confiança dipositada en ells pels llurs compatriotes.
A les llurs afirmacions, Randolph de Virgínia replicà: «Quan el salvament de la república és en joc, seria trair la nostra confiança no proposar el que trobam necessari». Hamilton, en recordar als delegats que la llur tasca era encara subjecte de l’aprovació dels estats, deia francament que en el punt dels llurs poders no tenia escrúpols. Amb la qüestió aclarida, la convenció deixà de banda els Articles com si no existissen i procedí a la tasca de redactar una nova constitució, «dipositant els seus fonaments en principis i organitzant els seus poders de tal forma» que als delegats els semblàs, «la més probable de fer efectives la llur seguretat i felicitat».
Un govern fonamentat en els estats o en les persones – El Compromís.- Derrotats en l’intent de limitar la convenció a una mera revisió dels Articles, els portaveus dels estats més petits redoblaren els llurs esforços per preservar la igualtat dels estats. El senyal d’un distanciament radical dels Articles en aquest punt fou donat aviat en les sessions quan Randolph presentà «el pla de Virgínia». Proposà que la nova legislatura nacional consistís en dues cambres, els membres de les quals serien nomenats entre els estats segons la llur riquesa o població blanca lliure, com la convenció volgués decidir. Aquest pla fou vehementment contestat. Paterson de New Jersey afirmà de pla que ni ell ni el seu estat no es vinclarien mai a aquesta tirania. Com a alternativa, presentà «el pla de New Jersey» que cridava a una legislatura nacional d’una cambra que representàs els estats com a tal, ni riquesa ni població – una legislatura en la que tots els estats, grans o petits, tinguessen la mateixa veu. Wilson de Pennsylvania, de part dels estats més populosos, prengué el guant que Paterson havia llençat. Era absurd, sostenia, que 180.000 homes d’un estat tinguessen el mateix pes en consells nacionals que 750.000 homes en un altre estat. «El cavaller de New Jersey», deia, «és càndid. Declara la seua opinió fermament... Seré igualment càndid... mai no em confederaré sota els seus principis». Així la forta controvèrsia continuà durant moltes sessions enceses.
Grec havia topat amb grec. La convenció era desesperadament tancada i al punt de la dissolució, «amb prou feines aplegada per la força d’un pèl», com un dels delegats comentà. La topada fou evitada tan sols amb un compromís. Per compte d’un Congrés d’una cambra com preveien els Articles, la convenció acordà una legislatura de dues cambres. En el Senat, les aspiracions dels petits estats havien d’ésser satisfetes, ja que cada estat rebia dos membres en aquell òrgan. En la formació de la Cambra de Representants, els estats més grans eren aplacats, ja que s’acordava que els membres d’aquella cambra havien d’ésser repartits entre els estats d’acord amb la població, comptant-hi tres cinquenes parts dels esclaus.
La qüestió de l’elecció popular.- El mètode de seleccionar oficials federals i membres del Congrés també produí un debat agre que revelava com de profundament arrelada era la malfiança de la capacitat del poble de governar-se ell mateix. Ben pocs eren els que creien que cap branca del govern no hauria d’ésser elegida pels votant; encara menys eren els qui, però, desitjaven que totes les branques fossin així triades. Un o dos fins i tot expressaven un desig de monarquia. Els perills de la democràcia foren subratllats per Gerry de Massachusetts: «Tots els mals que experimentam deriven d’un excés de democràcia. El poble no vol virtut sinó que són enganyats per pretesos patriotes... He estat massa republicà fins ara però l’experiència m’ha ensenyat el perill d’un esperit anivellador». A la «llicenciositat democràtica de les legislatures estatals», Radolph cercava d’oposar un «senat ferm». Per controlar els excessos de govern popular Charles Pinckney de Carolina del Sud declarava que ningú no hauria d’ésser elegit president que no posseís 100.000 dòlars i que elevades qualificacions de propietat s’haurien de col·locar damunt de membres del Congrés i de jutges. Altres membres de la convenció eren obstinadament oposats a aquestes «nocions de govern grandiloqüents». Franklin i Wilson, tots dos de Pennsylvania, defensaren vigorosament l’elecció popular; mentre que homes com Madison insistien que si més no una part del govern hauria de reposar en l’ampli fonament del poble.
D’aquesta topada d’opinió també arribà compromís. Una branca, la Cambra de Representants, s’acordà, havia d’ésser elegida directament pels votants, mentre que els Senadors havien d’ésser elegits indirectament per les legislatures estatals. El President havia d’ésser triat pels electors seleccionats com les legislatures dels estats determinassen, i els jutges dels tribunals federals, suprem i inferior, pel President i el Senat.
La qüestió del sufragi.- La batalla pel sufragi fou dura però breu. El governador Morris proposà que tan sols als propietaris de terra se’ls permetés votar. Madison respongué que les legislatures estatals, que havien fet tant d’enrenou amb lleis radicals, eren elegides per tinents lliures. Després del debat, els delegats, incapaços d’acordar sobre cap limitació de propietat per al sufragi, decidiren que la Cambra de Representants hauria d’ésser elegida pels votants que tinguessen les «qualificacions requerides per la branca més nombrosa de la legislatura estatal». Així acceptaven les provisions de sufragi dels estats.
El balanç entre els estats plantadors i els comercials.- Després que els debats haguessen continuat durant unes setmanes, Madison arribà a la conclusió que la divisió real en la convenció no era entre els estats grans i els petits sinó entre el sector plantador fonamentat en el treball esclau i el Nord comercial. Així anticipava per gairebé tres quarts de segle «el conflicte irreprimible». Els estats plantadors no tenien ni la població blanca lliure ni la riquesa del Nord. Eren, comptant-hi Delaware, sis contra set estats comercials. Dependents en la llur prosperitat principalment de la venda de tabac, arròs, i altres cultius a l’exterior, temien que el Congrés imposàs restriccions a la llur empresa. En ésser més febles en nombre, temien que la majoria pogués assignar-los una càrrega injusta d’impostos damunt llur.
Representació i taxació.- Els membres del Sud de la convenció eren doncs molt preocupats per garantir per a la llur secció la representació més gran possible en el Congrés, i al mateix temps restringir la capacitat impositiva d’aquell òrgan. Dos dispositius es creien adaptats a aquestes finalitats. Un era comptar els esclaus com a persones quan es repartien els representants entre els estats d’acord amb les poblacions respectives; l’altra era disposar que els impostos directes fossen repartits entre els estats, d’acord no amb la llur riquesa sinó amb el nombre d’habitants blancs lliures. Per raons òbvies els delegats del Nord protestaren davant d’aquestes propostes. Una vegada més un compromís resultà la solució. S’acordà que no tots els esclaus sinó tres cinquenes parts s’haurien de comptar per tots dos objectius – representació i taxació directa.
Comerç i tràfic d’esclaus.- Els interessos del Sud eren també involucrats en el projecte de conferir al Congrés poder de regular el comerç interestatal i exterior. Per als estats manufacturers i comercials això era essencial. Previndrien aranzels interestatals i gelosies comercials; permetria el Congrés de protegir manufactures americanes i trencar, amb represàlies apropiades, discriminacions estrangeres contra comerç americà. Per al Sud la proposta era amenaçadora perquè els aranzels podrien interferir amb el lliure intercanvi del producte de plantacions en mercats europeus, i les lleis de navegació podrien confinar el negoci del transport a vaixells americans, és a dir del Nord. Es temia, a més, que a importació d’esclaus fos altament taxada o immediatament prohibida fins i tot.
El resultat d’aquesta i de controvèrsies relacionades fou un debat sobre els mèrits de l’esclavitud. El governador Morris deslliurà la seua ment i cor sobre aquest tema, denunciant l’esclavitud com a institució nefanda i la maledicció del cel sobre els estats on prevalia. Mason de Virgínia, un propietaris d’esclaus ell mateix, amb prou feines fou menys eloqüent, dient: «L’esclavitud desencoratja arts i manufactures. El pobre menysprea la feina quan la realitzen esclaus. Impedeix la migració de blancs que realment enfortirien i enriquirien el país».
El sistema, però, tenia els seus defensors. Representants de Carolina del Sud sostenia que tota la llur vida econòmica recolzava en el treball esclau i que l’alta taxa de mortalitat en els arrossars feia necessària una importació contínua. Ellsworth de Connecticut prengué la posició que la convenció no s’hauria de barrejar amb l’esclavitud. «La moralitat o saviesa de l’esclavitud», deia, «són consideracions que pertanyen als estats. Allò que enriqueix una part enriqueix el tot». Al futur posava una cara despreocupada: «A mesura que la població augmenta, els treballadors pobres seran tan abundants com per fer inútils els esclaus. De l’esclavitud amb el temps no quedarà rastre en el nostre país». Virgínia i Carolina del Nord, ja saturades d’esclaus, afavorien la prohibició del tràfic en elles; però Carolina del Sud era clara. Havia de tindre una aportació fresca d’esclaus o no s’hi federaria.
Així s’acordà que, mentre el Congrés podria regular el comerç exterior per vot majoritari, la importació d’esclaus no es prohibiria abans del transcurs de vint anys, i que cap impost d’importació no depassaria de 10 dòlars per cap. Al mateix temps, en relació amb la regulació del comerç exterior, s’estipulava que dues terceres part del vot en el Senat serien necessàries per a la ratificació de tractats. Una concessió addicional al Sud es feia amb la provisió per al retorn d’esclaus fugitius – una provisió també útil al Nord, on els serfs d’indentura eren gairebé tan tendents com els esclaus a escapar dels llurs amos.
La forma de govern.- Pel que fa als detalls del marc de govern i els grans principis implicats, l’opinió de la convenció anava i tornava, amb decisions preses en la calor del debat, tan sols per ésser revocades i preses de nou.
L’executiu.- Hi havia un acord general que hi havia d’haver una branca executiva; ja que la dependència del Congrés per aplicar les seues pròpies lleis i tractats havia estat una canya trencada. Del caràcter i funcions de l’executiu, però, hi havia moltes opinions. El pla de New Jersey demanava un consell seleccionat pel Congrés; el pla de Virgínia preveia que la branca executiva havia d’ésser triada pel Congrés però no afirmava si l’havien d’integrar una o diverses persones. En aquesta qüestió la convenció votà primer en un sentit i després en un altre; finalment acordà un únic executiu triat indirectament per electors seleccionats com les legislatures estatals decidissen, que servís durant quatre anys, fos subjecte de destitució, i dotat de poders regals en el comandament de l’exèrcit i de l’armada i en l’aplicació de les lleis.
La branca legislativa – Congrés.- Després que la convenció hagués fet el gran compromís entre les comunitats grans i petites en donar representació als estats en el Senat i a la població en la Cambra, la qüestió de mètodes d’elecció s’havia de decidir. Pel que fa a la Cambra de Representants s’acordà aviat que els membres havien d’ésser elegits per vot popular directe. Fou també fàcil l’acord sobre la proposició que calia un Senat fort per contrarestar la «turbulència» de la cambra baixa. Quatre elements foren seleccionats per acomplir aquest objectiu. En primer lloc, els senadors no havien d’ésser elegits directament pels votants sinó per les legislatures dels estats, allunyant així la llur elecció en un grau del populatxo. En segon lloc, el llur termini fou fixat en sis anys per comptes de dos, com en el cas de la Cambra. En tercer lloc, es féu provisió de continuïtat en fer que tan sols un terç dels membres cessàs a la vegada mentre que dos terços romanien en servei. Finalment, es preveia que els senadors fossen, si més no, de trenta anys d’edat mentre que als representants els bastava amb vint-i-cinc.
La Judicatura.- La necessitat de tribunals federals que aplicassen la llei amb prou feines era oberta al debat. La feblesa dels Articles de la Confederació era, en gran mesura, atribuïda a la manca de judicatura per retindre estats i individus en obediència a les lleis i tractats de la unió. Amb tot, en aquest punt els defensors dels drets dels estats eren extremadament sensibles. Contemplaven amb malfiança jutges nomenats a la capital nacional i emancipats d’interessos i tradicions locals; recordaven amb quina insistència havien reclamat contra els britànics el dret del judici local per jurat i amb quina consternació havien vist la proposta de fer els jutges colonials independents de les assemblees en la qüestió dels llurs salaris. Amb reticència cediren a la demanda de tribunals federals, consentint al principi únicament un tribunal suprem per revisar casos vistos en tribunals estats inferiors i finalment als tribunals inferiors addicionals que el Congrés pogués considerar necessaris.
El sistema de controls i equilibris.- És doncs patent que els redactors de la Constitució, en modelar la forma de govern, disposaren una distribució de poder entre tres branques, executiva, legislativa, i judicial. En termes estrictes hauríem de dir quatre branques, ja que la legislatura, o Congrés, era integrada per dues cambres, elegides de maneres diferents, i una d’elles, el Senat, fou convertida en control sobre el President a través del seu poder de ratificar tractats i nomenaments. «L’acumulació de tots els poders, legislatiu, executiu, i judicial, en les mateixes mans», escrivia Madison, «siguen d’un, d’uns pocs, de molts, i siguen hereditàries, auto-designades, o electives, pot justament pronunciar-se com la mateixa definició de tirania». Els instruments que la convenció adoptà per impedir tal centralització d’autoritat eren extraordinàriament enginyoses i calculades per acomplir els objectius dels autors.
La legislatura consistia en dues cambres, els membres de les quals eren distribuïts en bases diferents, elegits de maneres diferents, i servien en terminis diferents. Un veto a totes les seues lleis fou investit en un president elegit d’una manera no emprada en la tria de cap de les dues branques de la legislatura, que serviria durant quatre anys, i seria subjecte de destitució únicament pel difícil procés d’impugnació. Després que una llei hagués passat per les mans de totes dues cambres i de l’executiu, era subjecte d’interpretació i anul·lació per la judicatura, nomenada pel President amb el consentiment del Senat i que servirien de per vida. Així es feia gairebé impossible per cap partit polític de fer-se amb totes les branques del govern amb una sola elecció popular. Com Hamilton remarcà, els amics del bon govern consideraven «cada institució calculada per restringir els excessos d’elaboració de lleis i per mantindre les coses en el mateix estat en el qual resultarien ésser en qualsevol període donat més probables de fer bé que mal».
Els poders del govern federal.- En la qüestió dels poders que s’havien de conferir al nou govern hi hagué menys motiu de disputa seriosa. Fins i tot els delegats dels petits estats coincidien amb els de Massachusetts, Pennsylvania, i Virgínia que s’haurien d’afegir nous poders als confiats al Congrés pels Articles de la Confederació. Tant el pla de New Jersey com el pla de Virgínia reconeixien aquest fet. Alguns dels delegats, com Hamilton i Madison, fins i tot proposaven atorgar al Congrés una autoritat legislativa general que cobrís tota matèria nacional; però altres, atemorits per l’espectre del nacionalisme, insistien en especificar cada poder que s’hi conferiria i finalment prevalgueren.
Taxació i comerç.- No hi hagué ningú prou ferm per dissentir de la proposició que s’haurien de fornir ingressos per pagar despeses corrents i descarregar el deute públic. Una vegada que la disputa sobre la distribució d’impostos directes entre els estats esclavistes fou resolta, fou una qüestió fàcil decidir que el Congrés hauria de tindre poder per imposar i recaptar contribucions, càrregues, impostos, i cises. D’aquesta manera el govern nacional era lliure de la dependència de legislatures obstinades i lentes i capacitat de recaptar fons directament dels ciutadans. No hi hagué igualment ningú prou ferm com per afirmar que l’anarquia d’aranzels estatals i discriminacions comercials hauria d’ésser tolerada més temps. Quan les pors dels estats plantadors foren calmades i s’assolí la «transacció» sobre la importació d’esclaus, la convenció investí en el Congrés el poder de regular el comerç exterior i interestatal.
Defensa nacional.- La necessitat de defensa nacional fou constatada, per bé que la por d’enormes establiments militars era igualment present. La vella pràctica de basar-se en quotes fornides per les legislatures estatals era completament desacreditada. Com en el cas dels impostos es demanava una autoritat directa sobre els ciutadans. El Congrés rebé doncs ple poder per recrutar i mantindre exèrcits i una armada. Podria emprar la milícia estatal quan fos desitjable; però podria alhora mantindre un exèrcit regular i cridar directament tots els mascles físicament capaços si la natura d’una crisi ho feia creure necessari.
La clàusula «necessària i adequada».- Al poder específic investit en el Congrés per la Constitució, els defensors d’un govern nacional fort afegiren una clàusula general que l’autoritzava a fer totes lleis «necessàries i adequades» per fer efectives tots i cadascun dels poders enumerats. Aquesta clàusula, interpretada per aquella ment magistral, el Justícia en Cap Marshall, fou més tard construïda per conferir poders tan amples com els requeriments d’un enorme país que s’estenia per un continent i que prenia el seu lloc entre les nacions poderoses de la terra.
Restriccions als estats.- Dissenyar un govern i dotar-lo de grans poders no era de cap manera l’única preocupació de la convenció. La seua mateixa existència havia estat deguda tant a la conducta de les legislatures estatals com a les futilitats d’un Congrés Continental paralitzat. En cada estat, explica Marshall en la seua Vida de Washington, hi havia un partit d’homes que «s’havien marcat un curs més indulgent. En veure amb extrema tendresa la causa del deutor, els llurs esforços anaven incessantment dirigits a protegir-lo. Exigir un compliment fidel dels contractes era, en la llur opinió, una mesura dura que el poble no podia suportar. Eren uniformement a favor de relaxar l’administració de justícia, de permetre facilitats per al pagament de deutes, o de suspendre’n la recaptació, i de condonar impostos».
Les legislatures sota la dominació d’aquests homes havien aprovat lleis de paper moneda que permetien els deutors de descarregar-se de les llurs obligacions més fàcilment. La convenció posà fi a aquestes pràctiques en preveure que cap estat no hauria d’emetre bitllets de crèdit o fer res que no fos or o argent de curs legal en el pagament de deutes. Les legislatures estatals havien aprovat lleis que permetien homes de pagar els deutes en lliurar als creditors terra o propietat personal; havien revocat la carta d’un col·legi dotat i pres la gestió de les mans dels administradors legals; i havien interferit altrament amb l’aplicació d’acords privats. La convenció, en prendre nota d’aquestes qüestions, inserí una clàusula que prohibia els estats «d’obstaculitzar l’obligació de contractes». Els més aventurers dels radicals havien aixecat a Massachusetts la bandera de revolta contra les autoritats de l’estat. La convenció respongué amb una breu frase en el sentit que el President dels Estats Units, equipat amb un exèrcit regular, enviaria tropes per reprimir insurreccions interiors sempre que fos cridat per la legislatura o, si aquesta no era en sessió, pel governador de l’estat. Per assegurar que les restriccions sobre els estats no serien lletra morta, la Constitució federal, i els tractats foren fets llei suprema de la terra, aplicats sempre que fos necessari per una judicatura i un executiu nacionals contra violacions per part de qualsevol autoritat estatal.
Provisions de ratificació i esmena.- Quan un marc de govern havia estat determinat, els poders investits en ell havien estat enumerats, i les restriccions sobre els estats havien estat escrites en el vincle, hi romanien tres qüestions finals. Com es ratificaria la Constitució? Quin nombre d’estat seria necessari per fer-la efectiva? Com s’esmenaria en el futur?
En el primer punt el mandat, sota el qual la convenció seia semblava positiu. Els Articles de la Confederació eren encara en efecte. Preveien que les esmenes es podrien fer tan sols per adopció unànime en el Congrés i l’aprovació de tots els estats. Pel que fa a la força d’aquesta provisió de llei, la convocatòria de la convenció havia afirmat expressament que tota alteració i revisió seria reportada al Congrés per adopció o refús, i el Congrés mateix transmetria el document llavors als estats per a la llur revisió.
Haver observat la lletra estricta de la llei hauria derrotat els objectius dels delegats, perquè el Congrés i les legislatures estatals eren obertament hostils a canvis tan dràstics com els que s’havien fet. La ratificació unànime, com els esdeveniments provares, hauria estat impossible. Així doncs els delegats decidiren que la Constitució seria enviada al Congrés amb la recomanació que, alhora, transmetria el document, no a les legislatures estatals, sinó a convencions celebrades en els estats amb l’objectiu especial de decidir sobre la ratificació. Aquest procés fou seguit. Era la llur convicció que convencions especials serien més amistoses que les legislatures estatals.
La convenció fou igualment positiva en tractar amb el problema del nombre d’estats necessaris per establir la nova Constitució. Intents de canviar els Articles havien fracassat perquè l’esmena requeria l’aprovació de cada estatal i hi havia sempre, si més no, un membre recalcitrant de la unió. L’oposició a una nova Constitució era sens dubte formidable. Rhode Island havia refusat fins i tot de prendre’n part en l’elaboració, i la seua hostilitat era profunda i oberta. Així la convenció deixà a banda la provisió dels Articles de la Confederació que requerien una aprovació unànime per a qualsevol canvi en el pla de govern; decretà que la nova Constitució seria efectiva quan fos ratificada per nou estats.
En preveure canvis futurs en la Constitució mateixa la convenció també bandejà la vella norma d’aprovació unànime, i decidí que s’hi podia fer una esmena amb un vot de dues terceres parts en totes dues cambres del Congrés i ratificació per tres quartes parts dels estats. Aquest canvi fou de profunda importància. Cada estat acordava de vincular-se en el futur amb esmenes degudament adoptades fins i tot en el cas de no aprovar-les ell mateix. Amèrica en aquest sentit prenia la carretera que conduïa d’una lliga d’estats a una nació.
El 17 de setembre del 1787 la Constitució, en haver estat finalment redactada en llenguatge clar i simple, model per a tots els elaboradors de llei fonamental, fou adoptada. La convenció, després de gairebé quatre mesos de debat en sessió secreta, obrí les portes de bat a bat i presentà als americans el pla acabat per al nou govern. Llavors el gran debat passà al poble.
L’oposició.- Tempestes de crítica caigueren de seguida damunt de la Constitució. «Usurpació fraudulenta!» exclamà Gerry, que havia refusat de signar-la. «Un mostre» sorgit del «dens vel del secretisme», declamava un periòdic de Pennsylvania. «Un despotisme amb mà de ferro en serà el resultat», protestava un tercer. «Nosaltres, ‘els de baix naixement’», escrivia sarcàsticament un quart, «admetrem ara els ‘sis cents ben nascuts’ immediatament per establir aquesta nobilíssima, excel·lentíssima, i veritablement divina constitució». El President esdevindrà un rei; el Congrés serà tan tirànic com el Parlament dels vells dies; els estats seran engolits; els drets del poble seran baratats; la justícia de l’home pobre es perdrà en els inacabables endarreriments dels tribunals federals – aquesta era la cadena de protestes contra la ratificació.
Defensa de la Constitució.- Commoguts per la tempesta d’oposició, Hamilton, Madison, i Jay prengueren la ploma en defensa de la Constitució. En una sèrie d’articles periodístics discutiren i exposaren amb eloqüència, perícia, i dignitat cada clàusula i provisió important del pla proposat. Aquests papers, més endavant recollits i publicats en un volum conegut com El Federalista, constitueixen el millor llibre de text sobre la Constitució que s’haja mai imprès. Ocupa el seu lloc, a més, entre els tractats més savis i influents sobre el govern escrits en qualsevol llengua i en qualsevol època. Altres homes, no tan dotats, foren no menys esforçats en el suport a la ratificació. En correspondència privada, editorials, pamflets, i lletres als periòdics, urgien els llurs compatriotes a oblidar el llur partidisme i acceptar una Constitució que, malgrat qualsevol defecte gran o petit, era l’única garantia contra la dissolució i la guerra en l’interior i el deshonor i la feblesa en l’exterior.
L’acció de les convencions estatals.- Abans de finalitzar l’any 1787, tres estats havien ratificat la Constitució: Delaware i New Jersey unànimement i Pennsylvania després d’una breu, però salvatge, contesa. Connecticut i Geòrgia hi seguiren aviat l’any següent. Llavors arribà la reial batalla a Massachusetts, que acabà en ratificació el febrer per l’estret marge de 187 vots a 168. En la primavera arribaren les notícies que Maryland i Carolina del Sud eren «sota el nou sostre». El 21 de juny, New Hampshire, on el sentiment era al principi prou fort per derrotar la Constitució, s’uní a la nova república, influït per la decisió favorable de Massachusetts. Àgils correus foren enviats per dur les notícies a New York i Virgínia, on la qüestió de la ratificació era encara sense decidir. Nou estats ho havien acceptat i eren units, tant feia si més veien adequat d’unir-s’hi o no.
Mentrestant, però, Virgínia, després d’un llarg i complex debat, havia donat la seua aprovació per un marge estret, la qual cosa deixava New York com la seu final de angoixa. En aquell estat el vot popular per als delegats a la convenció havia estat clarament i potentment contra la ratificació. Els esdeveniments mostraven la futilitat de la resistència, i Hamilton per bon judici i arguments magistrats fou finalment capaç d’aplegar una majoria de trenta contra vint-i-set vots a favor de la ratificació.
La gran contesa havia acabat. Tots els estats, excepte Carolina del Nord i Rhode Island, havien ratificat. «De la balandra Anarquia», escrivia un periodista enfervorit, «no s’ha sentit res d’ençà que era davant de les roques de la Unió».
La primera elecció.- L’autumni del 1788, se celebraren eleccions per omplir les places del nou govern. L’opinió pública fou aclaparadorament a favor de Washington com a primer President. Cedint a les insistència d’amics, acceptà la posició en l’esperit de servei públic. El 30 d’abril del 1789 prengué el jurament del càrrec en el Saló Federal de la Ciutat de New York. «Visca George Washington, President dels Estats Units», cridà el canceller Livingston tan aviat com el general havia besat la Bíblia. El crit fou captat per la multitud reunida i repetit. Un nou experiment en govern popular era llançat.